Bør staten kunne optage gæld?

Der er mange gode grunde til, at store organisationer kan optage gæld. Staten er den største organisation, vi har. Men der er en række fundamentale grunde, som taler imod statsgæld – eller i hvert fald for at lægge meget stramme bånd på mulighederne. Det viste Buchanan og Wagner i deres klassiske værk ”Democracy in deficit” fra 1977.

Det græske valg og landets atter genopblussede gældskrise sætter fingeren på pointerne og giver anledning til nogle flere.

Grundlæggende set er spørgsmålet: Hvem er det egentlig, man låner til, når man låner til en stat? I Grækenlands tilfælde: Hvor meget kan vælgerne påberåbe sig, at de ikke bør hæfte for gælden, eller i hvert fald ikke det hele?

Det generelle først.

Vi er vant til, at private selskaber fungerer fremragende som juridiske personer, når de optager gæld. Det skyldes, den måde selskabet er organiseret på – altså det regelsæt, som bestemmer. Et selskab kan betragtes som en meget præcis kontrakt for, hvordan en lang række personer er bundet sammen i et kollektiv, og hvem der har krav på hvad. Går et selskab f.eks. konkurs, er det på forhånd klart, at kreditorer og ejere højst har krav på selskabets aktiver (eller rettere den del af ejernes aktiver, de har placeret i selskabet). Panthavere med pant i konkrete aktiver får først. Så får de generelle kreditorer. Og så til sidst ejerne, hvis der måtte være noget til overs.

Selskabet har også meget bestemte regler for, hvordan ejerne kan træffe beslutninger. Et flertal må ikke berige sig på bekostning af mindretallet. Enhver ejerkrone har krav på lige andel af overskuddet. Der er også mulighed for, at ejerne kan gå hver til sit, hvis de ikke kan enes. En mindretalsaktionær kan træde ud og blive kompenseret ved at sælge sin andel.

Det fungerer generelt så smidigt, at vi uden store problemer kan se på selskaber som juridiske personer. Det er også derfor, vi er villige til at låne dem penge.

Det er selvsagt heller ikke svært at se en privat person som en juridisk person. Den person, der låner pengene, er også den, der skal betale tilbage. Der er dog i modsætning til de krystalklare grænser for selskaber en meget uklar grænse for, hvor mange aktiver man kan tage fra en personlig debitor. Man kan – selv hvis man ville – ikke tage alt fra folk. Der er selvfølgelig sædvaneretlige grænser, men ofte vil kreditorer have en interesse i at stoppe inden dem. Manglen på en klar grænse skaber en spilteoretisk situation med risiko for, at begge parter taber. Selskabet er bl.a. en løsning på det problem.

Men hvis vi så ser på en stat, hvor langt holder metaforen om en juridisk ”person” så? Det letteste tilfælde er naturligvis et kongedømme, hvor beskatningsretten ses som kongens personlige ejendom. Her falder en gældsbyrde virkelig på kongen, fordi han i forvejen har presset størst mulig skat ud af undersåtterne. Derfor kan man – og gjorde også historisk – betragte landskaberne som en slags obligationer, der kunne pantsættes og gå tabt, hvis kongen ikke kunne svare sine kreditorer. Vi kan også ret let anvende metaforen i det tænkte tilfælde, hvor kongen er en såkaldt “benevolent (godgørende) diktator”, som har samme magt som den provenumaksimerende konge, men i stedet udelukkende er motiveret af borgernes nytte i stedet for sin egen. Og vel at mærke alle både nutidige og fremtidige borgere.

Den benevolente diktator er den implicitte – og ind i mellem eksplicitte – antagelse bag økonomisk teoris behandling af statsgæld. Kan borgerne få mere end 1 krones gavn af en krones statsgæld, bør gælden optages. Det er simpelt nok, og det er ikke svært at finde situationer, hvor det krav er opfyldt.

Der eksisterer imidlertid ikke en benevolent diktator i et demokrati. Eller i al fald ikke noget, der ligner i de demokratiske systemer, vi betjener os af for tiden.

For det første er det i høj grad muligt for flertallet at berige sig på mindretallets bekostning. Eller – som Buchanan og Wagner understregede – for et nulevende flertal at berige sig på bekostning af et nulevende mindretal og det store flertal af fremtidige generationer. Det er endda muligt for et mindretal at manipulere sig til at berige sig på bekostning af et flertal.

Det er for det andet en velkendt fundamental egenskab ved flertalsafstemninger, at enten kan udfaldet blive helt vilkårligt – og vilkårligt dårligt – eller også er de sårbare over for manipulation.  Der findes en meget stor (social choice) litteratur om dette. Men det betyder også, at et flertal ikke behøver at føle ejerskab til en beslutning om f.eks. at optage statsgæld. Enten kan det ske som resultat af, at et mindretal behersker beslutningsprocessen, eller ved en ren tilfældighed.

Det kan selvsagt også ske ved en flertalsafgørelse i et aktieselskab. Men her er forskellen for det første at alle løsninger, som indebærer, at nogle beriger sig på andres bekostning, er forbudt. For det andet, at der er mulighed for at exite mod kompensation (sælge sin ejerandel). En aktionærkreds, som ”passer” dårligt sammen, vil til alles fordel blive omdannet gennem køb og salg, men det sker kun i begrænset omfang, at demokratiske problemer løses gennem ind- og udvandring.

I modsætning til en konge med personligt ”ejerskab” til beskatningen er det ikke veldefineret, hvilke aktiver en demokratisk stat ejer eller kan tvinges til at afgive til kreditorerne. Kreditorerne kan højst få udenlandske stater til at beslaglægge aktiver i udlandet, men de er sjældent særlig omfangsrige. I sidste ende består kreditorernes sikkerhed i debitorernes interesse i at bevare et så godt omdømme, at de fortsat kan optage lån. Kursen på en statsobligation er i modsætning til en virksomheds- eller byggeobligation ikke bestemt af, hvad aktiverne er værd, men af chancen for, at debitorstaten vælger at betale sin gæld.

Og så til de græske vælgeres oprør mod kreditorerne og den hjemlige politiske elite. Hvor meget har de at have det i?

Det er forståeligt nok, at grækerne gerne vil betale mindre end de skylder. Gælden går ud over velstanden. Det er bare ikke noget specielt godt argument. Alternativet er jo, at nogle andre – og det vil alt overvejende sige skatteyderne i kreditorlandene – skal gå tilsvarende ned i velstand.

Hvis grækerne skal have et argument, skal de kunne godtgøre, at de ikke har noget ansvar for gælden. Der er uden tvivl mange grækere, som personligt ikke har støttet de politikere, som har optaget gælden. Det kan være et stort mindretal. Der kan også være et flertal af vælgerne, som har været i mod gældsoptagelsen, men har stemt på politikerne alligevel (og vel at mærke været i mod prospektivt og ikke kun set i bagspejlet). De kan være blevet ført bag lyset, blevet manipuleret med eller simpelt være offer for tilfældigheden i demokratiske beslutningers udfald.

Problemet er blot, at denne indvending kun er gyldig som systemkritik. Man kan ikke undsige konsekvenserne af det demokratiske system uden samtidig at være villig til at undsige systemet, herunder systemets legitimitet før gældskrisen brød løs.

Man kan sammenligne med den gæld, bl.a. polakkerne blev efterladt med efter kommunismens fald. Her kunne befolkningen med nogen ret gøre gældende, at de ikke havde lod og del i optagelsen af statsgælden, som tværtimod var et redskab for et undertrykkende og illegitimt regime vendt mod befolkningen.

Men grækerne kan ikke hævde det samme. Man kan ganske givet finde eksempler på ansvarspådragende forsømmelser og embedsmisbrug under tidligere regeringer – faktisk er det bemærkelsesværdigt så få forsøg, der er blevet gjort for at drage nogen retligt til ansvar, herunder i EU-kommissionen som har til opgave at føre tilsyn. Men der er næppe mange penge at komme efter.

Det er altså ikke nok til at vaske skylden af sig, at man vælger en ny regering. Grækerne er af god grund trætte af regningen, men der er ikke mange andre steder at sende regningen hen.

Det er derimod oplagt ikke bare for grækerne, men også os andre at overveje, om staten bør kunne optage gæld i samme omfang som hidtil. Overalt er citronen jo blevet presset. Alle stater har gæld, selv om deres demografi tilsiger det modsatte. Meget få demokratiske stater er finanspolitisk holdbare – dvs. at forpligtelserne overstiger skatteindtægterne, medmindre fremtidige generationer betaler resten.

Det taler for en meget strammere ”fiskal konstitution” end f.eks. EU’s budgetregler og den danske budgetlov.

3 tanker om "Bør staten kunne optage gæld?"

  1. Emil

    Jeg kan ikke se hvorfor en virksomhed og en person kan gå konkurs, men at en stat ikke kan(eller bør) gå konkurs? Jeg håber, at din konklusion endte med at stater godt må skifte gæld.

    Svar
  2. Hans Und

    Lee K Y, beretter om Macos fald:

    “As soon as all our aides left, I went straight to the point, that no bank was going to lend him any money. They wanted to know who was going to succeed him if anything were to happen to him; all the bankers could see that he no longer looked healthy. Singapore banks had lent US$8 billion of the US$25 billion owing. The hard fact was they were not likely to get repayment for some 20 years. He countered that it would be only eight years. I said the bankers wanted to see a strong leader in the Philippines who could restore stability, and the Americans hoped the election in May would throw up someone who could be such a leader. I asked whom he would nominate for the election. He said Prime Minister Cesar Virata. I was blunt. Virata was a nonstarter, a first-class administrator but no political leader; further, his most politically astute colleague, defense minister Juan Ponce Enrile, was out of favour. Marcos was silent, then he admitted that succession was the nub of the problem. If he could find a successor, there would be a solution. As I left, he said, “You are a true friend.” I did not understand him. It was a strange meeting.”

    Omtalte Enrile, jurist med speciale i international skatteret, har siden hen sagt om skatter at de ikke må være konfiskatoriske, undertrykkende, eller destruktive.

    Professor på NYU, Thomas Nagel er inde på det samme i ”The Myth of Ownership” og andre steder.

    Det virker intuitivt rigtigt, at der må være en øvre grænse for, hvad en hvilken som helst type af regime kan flytte over skatteyderne og for den sags skyld fremtidige genrationer. Og dermed hvad kreditorer kan forvente at få dækket af gæld. For hvad nu hvis kreditorer risikofrit kan medkonspirere med debitor mod 3’mand risiko frit? En sådan retsorden er ikke gyldig, i hvert fald ikke, hvor retstraditionen minder om den vestlige.

    Som processerne efter wwII, så kan man godt gå løs på tidligere magthavere med uskreven ret. Og dermed også på andre medvirkende.

    Privatretligt har domstole i Danmark og Hong Kong, og sikkert andre steder vendt tommelfingeren ned, i forhold til ubegrænsede kautioner/garantier, og så selv sat en grænse ud fra parternes kendelige forudsætninger.

    Svar
  3. anonym

    OT

    Emneide til punditokraterne: en kommentar til Poul Høi’s kærlighedserklæring til Obama i Berlingske lørdag den 7/2.

    Svar

Skriv et svar