Kongehuset og public choice.

At prinsgemalens overvejelser om sit begravelsessted tiltrækker sig opmærksomhed er ikke så underligt. Kongehusets rolle i Danmark er i dag ren ceremoniel. Derimod har det mistet sin oprindelige politiske rolle. Ceremonierne er endda i høj grad fastlagt, så de netop holder kongehuset borte fra den politiske magt. Ifølge grundloven udpeger regenten regeringen, underskriver lovene før de kan træde i kraft, holder statsråd samt udnævner og bevilger afsked til højerestående embedsmænd. Det hele foregår imidlertid efter indforståede forskrifter, som holder regenten helt uden for reel indflydelse. Statsrådet har i praksis ingen politisk funktion, og regenten underskriver automatisk de love og udnævnelser, hun får forelagt. Folketinget afgør, hvem der bliver statsminister, og de dronningerunder, som kan være nødvendige for at finde en flertalskandidat, rummer i dag ringe diskretionær magt. Selv den årlige nytårstale er med kraftig medvirken fra Statsministeriet, som tilser, at eventuelt politisk følsomme emner ikke kan give anledning til kontroverser. Kronprinsen kunne dårlig nok få lov at blive medlem af Den Internationale Olympiske Komité og må affinde sig med at have regeringen på slæb som barnepige. Hans forfædre må vende sig i deres sarkofager i Roskilde Domkirke!

Den moderne ceremonielle stilling er kulminationen på et markant tab af politisk magt over relativ kort tid. Vi har haft konstitutionelt monarki i mindre end 200 år. I de foregående to århundreder frem til 1848 var Danmark et enevældigt monarki med et ofte ret hårdt diktatur. Og indførelsen af det konstitutionelle monarki var en meget blød revolution i ikke bare form, men også indhold. En væsentlig del af magten forblev hos Kongen, som både stod for den udøvende magt og den lovgivende magt i forening med Folketing og Landsting. Kongen udpegede en del af den lovgivende magt gennem kongevalgte landstingsmedlemmer. Det var ikke ualmindeligt, at Kongen afstod fra at underskrive love, han ikke var enig i. Under provisorietiden i sidste del af 1800-tallet fjernede regeringen stort set alt initiativ fra Folketinget. Folketinget forsøgte at bruge sit stærkeste magtmiddel – at nægte at vedtage en finanslov – men blev kørt hjælpeløst over af regeringen. Først i tiden efter systemskiftet i 1901 blev traditionen skabt med, at Kongen ikke må udpege en regering med et flertal i Folketinget mod sig. Så sent som i 1920 valgte Christian X, Dronning Margrethes bedstefar, at afskedige en regering, selv om den fortsat havde flertal bag sig, og udpege en anden. Det udløste Påskekrisen, som reelt var kongehusets sidste udfoldelse af politisk magt i Danmark. Kronprins Frederik, den senere Frederik IX, havde en vis, men begrænset rolle at spille under og lige efter den tyske besættelse 1940-45. Men mindre end ti år senere – ved 1953-grundloven – lempede de folkevalgte reelt de ifølge traditionen retmæssige tronarvinger af vejen og indsatte i stedet den langt mere populære og lovende prinsesse Margrethe på posten. Hun skulle da også vise sig særdeles kompetent til at bestride det nu rent ceremonielle, men af samme grund ofte vanskelige hverv. Det tillader langt færre excentriciteter, end da hendes magtfulde forfædre sad på tronen.

Danmark er politisk set ikke et kongedømme mere. Posten er tømt for politisk magt. Det er en totalt anderledes rolle end få generationer tilbage. Det samme gælder andre nominelle kongedømmer de stedet i Europa, hvor man ikke decideret bare har nedlagt stillingen. Nogle få steder har politiske kriser kaldt på kongen som mægler – senest i Belgien – men egentlig politisk magt er sjælden.

Er der grund til at beklage afskaffelsen af det politiske monarki? Ikke efter min opfattelse. Jeg hører heller ingen for alvor efterspørge det. Men lad os prøve at besvare spørgsmålet ud fra public choice-teori, som vi jo har haft fokus på i en lille sommerserie her på stedet.

Vi kan begynde med at se på, hvor magten er havnet i stedet. Svaret er ret klart. Den politiske magt i Danmark har samlet sig hos Folketinget. Folketinget udpeger regeringen, og regeringen og Folketinget giver lovene i fællesskab. Folketingets betydning for udpegelsen af den udøvende magt medfører, at det også i betydelig udstrækning blander sig i den udøvende magts opgaver, altså at administrere lovene. Vi er langt fra en tilstand, hvor den lovgivende magt fastlægger generelle regler. Vi har ikke en klar separation mellem den udøvende og den lovgivende magt.

Hvad med forholdet mellem den dømmende magt og Folketinget? Folketinget blander sig ikke direkte i den dømmende magts opgaver, om end det ikke er ukendt med kommentarer fra folketingsmedlemmer til konkrete sager. Lovændringer som reaktion på domstolsafgørelser er heller ikke ukendt. Derimod er det i Danmark stort set ukendt, at domstolene underkender lovgivningen som i strid med forfatningen. Det er kun sket én gang – den såkaldte Tvindsag – hvor Højesteret fandt loven i strid med grundlovens procedurale regler. Modsat mange andre lande – vi behøver ikke gå længere end til Tyskland – underkender domstolene ikke lovgivningen for at stride imod forfatningens substantielle regler om f.eks. personlig frihed og ejendomsret. Danmark har en stærk retspositivistisk tradition, som indebærer, at forfatningen ikke tages særlig bogstaveligt, ud over de meget konkretiserede procedurale regler (f.eks. om, hvor tit der skal afholdes Folketingsvalg). Alf Ross, vor nok mest prominente jurist gennem tiderne, mente ligefrem, at kriteriet for, om en lov er forfatningsmedholdelig, alene burde være, om den var vedtaget i Folketinget. Det store skel mellem, hvad Grundloven formelt stadig tillægger Kongen af magt, og monarkens moderne ceremonielle rolle, er naturligvis med til at understøtte en sådan svag læsning af Grundlovens bogstav.

Er Folketingets magt helt uden alvorlig modvægt? Ikke helt. For det første er Folketinget på valg med jævne mellemrum. For det andet er der en procedural regel i Grundloven, som tilsiger, at magtafståelse internationalt kræver godkendelse ved en folkeafstemning (om end Justitsministeriet har for vane at mene, at ny magtafgivelse allerede er indeholdt i tidligere beslutninger og derfor ikke kræver folkeafstemning). Danmark har desuden traditionelt haft en relativt høj grad af kommunalt selvstyre, men udligningsordningernes meget ringe incitamentsstruktur har legitimeret stor statslig indblanding.

Samlet set er der altså kun en svag magtdeling i Danmark, hvor der er begrænset modvægt til Folketinget. Public choice-teori er ret klar. Checks-and-balances er hensigtsmæssige og nødvendige værn for at sikre borgernes frihed. Det har været en central indsigt lige siden Locke, Montesquieu og de amerikanske founding fathers.

I det lys kan man selvfølgelig godt beklage, at kongemagten er forsvundet ud af det politiske rum. Men som allerede de fleste af the founding fathers indså, behøver en uafhængig udøvende magt ikke være en Konge. I stedet fik USA en præsident (selv om især Hamilton havde håbet på Washington som ny konge – et håb der blev slukket, da Washington trak sig tilbage uden diskussion, efter at embedsperioden var udløbet).

Måske har det svækket magtdelingen i et land som Danmark, at den danske konge oprindeligt beholdt den udøvende magt, da vi gik fra enevælden. I takt med kongemagtens generelle legitimitetstab som politisk magtfaktor har det svækket den udøvende magts uafhængighed – modsat USA i øvrigt, hvor præsidentembedet er blevet langt stærkere end oprindelig tilsigtet.

7 Comments

  1. Lige som en krølle på højesteret, så nævner du Tyskland hvor højesteret ofte underkender love. I Tyskland ligge højesteret ikke i Berlin (eller Bonn) men i Karlsruhe. Denne geografiske adskillelse hjælper med garanti også på den reelle magtdeling. Der er i øvrigt også 4 domstole.

    Derfor burde man, nu hvor man der i gang med at flytte statslige institutioner ud til provinsen, tage og flytte højesteret til en lille provinsby, så højesteretsdommerne ikke går klods op ad politikerne på Slotsholmen, hvor vi har samlet den lovgivende, den udøvende og den dømmende magt i Danmark.

    Og som endnu en krølle, Jeg tror ikke at nogen af højesteretsdommerne vil sige deres stilling op, fordi de bliver flyttet til provinsen.

    • USA’s højesteret ligger i Washington D.C., og er vel næppe mindre uafhængig af lovgivningsmagten af den grund. Det samme kan siges om præsidenten.

  2. Anders Stoltenberg

    10. august 2017 at 22:03

    Det er gennem mange år antaget – og senest altså bekræftet ved den nævnte Tvind-sag – at domstolene i påkommende tilfælde kan og skal behandle spørgsmål om loves grundlovsmæssighed. Det er der gennem årene flere eksempler på; tilbage i 1966 afsagde Højesteret eksempelvis dom hvorefter loven om udlevering af Arne Magnussens håndskriftssamling (“De Islandske Håndskrifter”) til Island blev ‘godkendt’ og altså anset som værende gennemført inoverensstemmelse med Grundloven, nemlig i den konkrete sag om der var tale om ekspropriation og om loven var gennemført efter de herom gældende regler. Jeg mener at vi (også) på dette punkt har en velfungerende adskillelse mellem den dømmende og den lovgivende magt, og det er vel egentlig et sundhedstegn, at der kun meget sjældent er brug for at lade domstolene vurdere om Grundloven er overholdt.

    • Otto Brøns-Petersen

      11. august 2017 at 11:08

      Jeg er helt enig i, at Højesteret mener sig berettiget til at vurdere grundlovsmedholdeligheden af lovgivningen. Men det sker – modsat andre lande – stort set ikke. Jeg er dog glad for at være blevet gjort opmærksom på sagen om de islandske håndskrifter, hvor man rent faktisk tog stilling til et substantielt spørgsmål, nemlig om ekspropriation. I Tvindsagen var det derimod et proceduralt spørgsmål, man forholdt sig til – nemlig om lovgiverne havde truffet en beslutning, som tilkommer den dømmende magt.

      Jeg er desværre ikke enig i din optimistiske vurdering af, at det tæt på ikke-eksisterende antal sager om grundlovsmedholdelighed tyder på en god og velfungerende magtdeling. Den er jo udtryk for, dels at Grundloven ikke er særlig stærk i sin beskyttelse af borgerne, dels at domstolene fortolker den “levende”. Det medvirker til, at magten i meget høj grad er koncentreret i Folketinget.

  3. Tak Otto for den glimrende artikel. Jeg læste den med stor interesse. Er der nogle bøger du kan anbefale mig angående magtens udvikling i Danmark, eksempelvis set fra public choice synspunktet?

    Din analyse var også interessant, det må du gerne følge op på en anden gang! 🙂

    Jeg har en ganske blind vinkel i forhold til effekten af den danske grundlov, det eneste jeg er bekendt med er historier om hvordan den amerikanske grundlov bliver fortolket ganske “liberalt”, fx af Andrew Napolitano. Et dansk modstykke til ham ville være prisværdigt.

  4. I Karlsruhe – med 300.000 indbyggere og adskillige, forholdsvis store, kulturelle & livskraftige centre i køreafstand – kan tyske forfatningsdomstolsdommere (og medarbejdere) ha’ et reelt liv på deres eget niveau. Med al (mangel på) respekt for provinsens små byer (det er de i øvrigt alle sammen, 4-6 stykker undtaget), som er pittoreske og sjove at besøge, men hvor der desværre INTET sted er et kulturelt eller intellektuelt niveau med kritisk masse længere (lad os lade de gastronomiske mangler hvile i første omgang…): Hvilken “lille provinsby”, forestiller Kjeld Flarup sig, kvalificerede højesteretsdommere kan bo og fungere i? Varde, Vojens, Sdr. Omme, Bjert, Lem…?

    (og nej – det har ikke direkte med den centrale problematik at gøre: At vores retssystem reelt ikke er uafhængigt, men A) en skyggefunktion til det embedsværk, de kommer fra, og B) at befolkningen er komplet ligeglad, og dem der ser problemerne, er konfliktsky eller plejer deres egen, kortsigtede hassaner – men det er farligt at forskertse debatten med forslag, der C) kun kan forværre problemerne, og D bidrager til at dreje fokus væk fra det vigtige).

Skriv et svar

© 2017 Punditokraterne

Theme by Anders NorenUp ↑