Tag: demokratisering

Hvorfor bliver militærdiktaturer til præsidentielle demokratier?

Som mange af punditokraternes læsere ved, har jeg i år lagt ganske meget tid i udviklingen af en større database sammen med min kollega Martin Rode fra Universidad de Navarra i Pamplona. Har man først fingrene tilstrækkeligt dybt nede i den empiriske bolledej, ser man ofte ting som man ellers næppe havde lagt mærke til. En af de ting, der blev klare da jeg sidste sommer viste databasens transitionsmatrix for mine studerende i Heidelberg, var at demokratiseringer ikke altid er tilfældige.

Før halvdelen af læserne står af, betyder det fine, tekniske ord ’transitionsmatrix’ blot, atman laver en oversigt over ændringer i landes regimetype over tid. Langt de fleste år-til-år ændringer er nuller – Danmark har således været helt præcist samme slags demokrati siden grundlovsændringen i 1953. Men når man som Martin og jeg kan følge regimeændringer i 208 lande siden 1950, er der ganske mange, der ændrer sig.

Og observationen, som flere af mine studerende spurgte ind til, var at når diktaturer demokratiserer, er der en meget tydelig forskel. Civile autokratier – dvs. ikke-demokratiske regimer hvor regeringslederen og -toppen ikke har militær rang eller status, bliver til alle mulige former for demokratier, mens militærdiktaturer praktisk taget altid bliver til præsidentielle demokratier. De få, der ikke bliver det, kan i praksis ikke blive præsidentielle, da de som Thailand af tre omgange allerede er monarkier. Har man en monark, giver det ingen mening at indføre en præsident, da monarken per definition er statsoverhoved. Spørgsmålet, som jeg havde flere gode diskussioner om med min brasilianske studerende Marina Rapp, er hvorfor militærdiktaturerne ser ud til at vælge én bestemt form for demokratiske institutioner.

Det spørgsmål er endt med at blive mit første egentligt teoretiske papir i årevis. Papiret er, efter at jeg har præsenteret det flere gange og modtaget kommentarer, nu ude som IFN Working Paper no. 1194 og kan læses her. Og argumentet er egentlig ganske enkelt: Ethvert diktatur må have støtte fra et eller andet segment af samfundet. Militærdiktaturer er direkte støttede af militæret, og har derfor også et primært incitament til at støtte militæret, mens civile autokratier må søge støtte blandt civile interesser. Begge typer er også nødt til at støtte den modsatte interesse til en vis grad for at undgå kupforsøg. Men støtten og de ressourcer, regimet bruger på undertrykkelse, kan blive for dyr i længden, og det kan blive for svært at undgå kupforsøg, hvilket kan gøre det attraktivt at indføre eller acceptere demokrati.

Gør man det, har enhver regering interesse i at beskytte sin primærstøtte mod at miste for meget. Hvad det betyder, er ret enkelt for militæret, men ikke særligt enkelt for civile interesser. De lider et Olsonsk koordinationsproblem, da de ikke alle har samme interesse og derfor må indgå en form for kompromis om deres ’fælles’ interesse.

Rent teoretisk viser det sig, at forskellige koordinationsproblemer – det er langt lettere for militæret at koordinere dets fælles interesser – kombineret med muligheden for at begå et kup, hvis det nye demokrati bliver meget fjendtligt imod de ’gamle’ autokratiske interesser – betyder at militærdiktaturer stærkt foretrækker demokratiske institutioner med stærke vetospillere. Pga. de civiles langt større diversitet og derfor sværere koordinationsproblemer, har de ikke på samme måde en interesse i en bestemt type politiske institutioner.

Det pudsige er, at når man først er gennem teorien, viser det sig at en række detaljer omkring 111 demokratiseringsepisoder siden 1950 også er konsistente med denne slags teoretisk mekanisme. Det er for eksempel sigende, at de fleste militærdiktaturer enten justerer forfatningen eller skriver en ny forfatning før demokratiseringen, og gør det uden at parlamentet involveres. De giver også præsidenten mere direkte indflydelse, men tillader ikke, at han kan regere udenom parlamentet. Demokratisering i civile autokratier udviser omvendt ingen af den slags systematiske træk, og ser ofte ganske tilfældige og uplanlagte ud, som Daniel Treisman forleden påpegede, er et almindeligt træk. Nu venter vi derfor kun på det næste eksempel på et militærdiktatur, der indfører demokrati for at se, om teorien også passer i detaljer på det eksempel.

Tilfældigt demokrati

Hvornår og hvordan landes regeringer – eller andre interesser – vælger at indføre demokrati er et af de centrale spørgsmål i statskundskab og politisk økonomi. Det klassiske synspunkt har siden Seymour Lipsets arbejde sidst i 50erne været, at lande bliver demokratiske, når befolkningen er blevet tilstrækkeligt rig, industrialiseret og uddannet. Lipsets ide var, meget fundamentalt, at når et land nåede et vist udviklingsstadie, ville borgerne kræve politisk medindflydelse. Et af de teoretiske argumenter imod Lipset er derfor indlysende nok, hvorfor magthaverne skulle have en interesse i at give almindelige borgere indflydelse. De senere år har en af de mest populære teorier været Acemoglu og Robinsons ide om, at en politisk elite indfører demokrati for at undgå revolution, der ville være meget værre for eliten. Andre har foreslået, at demokrati indføres for at motivere borgerne til at udkæmpe en krig mod et naboland, som en måde at udmanøvrere politiske rivaler, skabe fred mellem ellers antagonistiske socialgrupper, og som en slags betaling for at staten beskatter borgerne hårdere.

Udfordringen er derfor at finde en måde, hvor man kan skelne mellem de forskellige teoretiske forklaringer og teste, hvilke der er mere eller mindre sandsynlige. Den udfordring har Daniel Treisman, der er professor i statskundskab på UCLA og et af de førende navne i demokratiforskning, fornylig taget op (hattip: Niclas Berggren). Han skitserer sit nye arbejde på CEPRs VoxEU-portal, hvor den overraskende konklusion er, at de eksisterende teorier kun er rimelige i cirka en tredjedel af de 201 episoder, som han analyserer. Treisman finder med andre ord, at de fleste demokratiseringer enten er tilfældige eller resultatet af deciderede politiske fejlvurderinger!

Den danske episode er en af de meget få undtagelser, hvor en magthaver frivilligt og helt uden problemer opgav den formelle magt. Kong Frederik den syvende indførte i 1848 demokrati ved blot at meddele demonstranter, at de kunne gå hjem igen, og derefter udnævne det såkaldte martsministerium, der havde som dets primære formål at forberede en grundlov og bane vejen for demokratiske valg. De fleste andre episoder kan ifølge Treismans omhyggelige læsning af de historiske fakta karakteriseres i flere grupper.

I cirka en tredjedel af de mere tilfældige episoder, er demokratiseringen sket som følge af en styret reformproces, der løber løbsk. Treisman nævner selv Mikhail Gorbatjovs perestrojka-agenda, der havde til formål at bevare og styrke kommunistpartiets greb om Sovjetunionen. I disse tilfælde indfører regimet delvise reformer, som efterfølgende ikke kan stoppes. Processen er ikke altid lige køn, men når ånden først er ude af flasken, er løbet kørt for disse regimer. At disse processer ikke altid forblier demokratiske, som i det russiske tilfælde, er en anden sag.

I cirka en fjerdedel af tilfældene skete de demokratiske reformer som følge af, at statsoverhovedet eller regeringschefen – ofte en diktator – ganske enkelt overvurderede sin egen popularitet. Treisman noterer sig, at de fleste diktatorer omgiver sig med rygklappere og disse regimer ofte udrenser interne kritikere. Den information, der tilflyder diktatoren, ender dermed ofte med at blive stærkt misvisende.

I cirka en sjettedel af tilfældene er der omvendt tale om, at der netop ikke indføres nogen som helst form for politiske reformer, uanset at der er et stærkt ønske i centrale dele af befolkningen. Treisman betegner disse som konsekvenser af hybris blandt den politiske elite eller herskeren, der ganske enkelt ikke kan forestille sig, at blokeringen af enhver reform kan gå galt.

Sidst er der to typer tilfælde, der begge involverer vold. Omtrent hver ottende episode er i Treismans læsning af historien karakteriseret af overdreven brug af vold, som delegitimerer regimet og uventet skaber stærk opposition, i mange tilfælde endda internt i regimet. Disse ligner hybris-tilfældene, men med den forskel at regimet overreagerer overfor uventet modstand og dermed mister den sidste rest af loyalitet. I de sidste 6-9 % af tilfældene, er demokratiseringen et resultat af, at et upopulært regime forsøger at købe loyalitet eller popularitet med en hurtig, lille krig. Leopoldo Galtieris militærstyre i Argentina prøvede således at imødegå den modstand, som en truende økonomisk kollaps skabe først i 1980erne, med en hurtig krig for at erobre Falklandsøerne. Som vi skrev om tidligere i år, regnede regimet med, at man ville vinde uden problemer. Som bekendt gik det katastrofalt for det argentinske militær, der efterfølgende så sig nødsaget til at genindføre demokrati, og aldrig har genvundet sin popularitet.

Daniel Treismans nye forskning er en sjælden kombination af omhyggelig historisk forskning og dyb indsigt i teoretisk statskundskab. Hans overraskende konklusion er, at langt de fleste teorier i statskundskab og politisk økonomi kun forklarer et meget begrænset antal tilfælde. Den virkelighed, der manifesterer sig i to tredjedele af alle tydelige demokratiseringsepisoder, er langt mere snavset og uplanlagt. Demokrati opstår sjældent gennem forhandling, politikere med visioner, eller snu magtkampe, men langt oftere gennem fejltagelser og tilfældigheder. I disse tilfælde er det heldigt, at de fleste politikere faktisk mest ligner selvovervurderende fjolser.

Hvad gør demokratiseringer ved økonomisk politik?

Der er en lang litteratur i politisk økonomi / public choice for at spørge, om demokrati giver anderledes politik end andre politiske institutioner. For mange udenforstående er det et underligt spørgsmål: Man regner normalt med, at demokratier er ’godt’, dvs. at det producerer overlegne resultater. Det er dog ikke den generelle konklusion, og der er nogle svære problemer at løse i forskningen. I stedet for at se på sammenhængen mellem niveauet af demokrati og politik eller økonomisk-juridiske institutioner, er en lille ny litteratur gået i gang med at undersøge, hvordan ting ændrer sig omkring demokratiseringsepisoder.

Martin Rode (Universidad de Navarra) og jeg bidrager i et nyt papir til denne gren af forskningen. Nyskabelsen er, at vi skelner mellem fire regimertyper: Stabile og ustabile demokratier og stabile og ustabile autokratier. Vi kan derfor skelne mellem demokratiseringsepisoder, der viser sig at være stabile og dem, hvor der er midlertidige tilbagefald til mindre demokratiske institutioner. Når man gør det, viser der sig at den del af den økonomiske politik, der ændrer sig ved stabil demokratisering, primært er pengepolitikken. Yderligere granskning peger på, at de stabile demokratiske transitioner fører til langt mere uafhængige centralbanker. Interessant nok peger det altså på, at når folk får demokratiske rettigheder, sørger man generelt for, at centralbanken bliver beskyttet mod politisk indflydelse. Sjovt nok finder vi det præcist modsatte ved de ustabile demokratiseringer, hvor man svækker centralbankens uafhængighed. Det er altså ikke blot om et land bliver demokratisk, men – som vi konkluderer – hvor ’bumpy’ vejen til demokrati er.

Papiret kan findes på SSRN med titlen ”Democratic transitions and institutional change: What’s behind the association?” Abstractet er her:

Many empirical studies have shown democracies to be more supportive of sound economic institutions than authoritarian regimes and recent analysis also finds that democratic transitions are followed by overall improvements in economic freedom. This sheds some light on a possible chain of causality, but up to date it is virtually unknown through which channel democracy actually creates institutional improvements. Employing a dataset by Cheibub et al. (2010), we identify 41 political transitions to democracy since the mid-1970s, for which measures on economic institutions and policies are also available. Panel data analysis is used to examine the outcome of democratization within the framework of a fixed- and random effects model. To control for possible endogeneity, the paper further employs an instrument for democratic transitions, based on observations by Huntington (1991). Results mainly indicate that stable transitions to democracy are followed by strongly improved access to sound money, while unstable transitions seem to impede it. We further find evidence that the improved access to sound money is driven by the installation of more independent central banks in newly established electoral democracies.

© 2017 Punditokraterne

Tema af Anders NorenOp ↑