Tag: offentlig sektor

SIFU-konsekvenser i Sverige

Forleden udkom det nye nummer af det glimrende svenske tidsskrift Ekonomisk Debatt. Som altid er der flere interessante artikler, men en er særligt relevant i en dansk kontekst. Under titlen ”Turordningsregler – lagstiftning med konsekvenser eller spel för gallerierna?” ser den talentfulde unge forsker Carl Magnus Bjuggren sammen med Martin Olson og Per Skedinger på konsekvenserne af det, vi i Danmark kalder SIFU-princippet – Sidst Ind, Først Ud. SIFU-princippet var reglen i mange år i den offentlige sektor, og selvom det har vist sig at være i modstrid med bl.a. Ligebehandlingsloven, praktiseres det stadig i store dele af den.

Princippet er nedfældet i den snærende lovgivning af det svenske arbejdsmarked, der af denne og en række andre grunde er langt mindre fleksibelt end det danske. I Sverige praktiseres SIFU derfor ikke kun i den offentlige sektor, men også i størstedelen af den private sektor. Spørgsmålet om regulering af arbejdsmarkedet deler de politiske vande i Sverige, og da reglerne også åbner for visse måder delvist at omgå SIFU, er et almindeligt argument imod liberalisering, at lovgivningen blot er ”spil for galleriet.” Bjuggren et al. starter derfor deres oversigtsartikel i Ekonomisk Debatt med at vise, at det ikke er rigtigt. SIFU-reglerne binder og bliver faktisk fulgt.

Det virkeligt interessante spørgsmål er derfor, hvad SIFU gør ved en virksomheds produktivitet og måde at arbejde på. Den stærkeste bid evidens kommer fra Carl Magnus Bjuggrens eget arbejde, der udkom i januar i Journal of Public Economics. Her udnytter han på kreativ vis en undtagelse – Tvåundantaget – der indførtes i 2001 og tillod virksomheder med højst ti medarbejdere at undtage to medarbejdere fra SIFU-princippet, hvis der skal afskediges. Carl kan derfor sammenligne virksomheder, der tilfældigt har ti medarbejdere og derfor er omfattet undtagelsen med virksomheder, der har 11 medarbejdere og derfor ikke er.

Resultatet er, at virksomheder, der er undtaget fra at skulle følge SIFU-princippet, i gennemsnit bliver to til tre procent mere produktive. Med andre ord er den gennemsnitlige virkning en produktivitetsfremgang, der svarer til et til halvandet års almindeligt fremskridt. med. Carl peger derudover på den vigtige pointe, at virkningen ikke behøver at skyldes at der arbejdes mere intensivt, men ”kan ocksa vara ett resultat av att arbejdsgivaren får mer frihet att bestämme vem som ska gå vid uppsägningar.” Yderligere evidens taler for denne tolking, da effekten viser sig at være koncentreret i relativt ældre virksomheder, og dermed i virksomheder der har været udsat for SIFU i længere tid og sandsynligvis har akkumuleret flere medarbejdere, som man egentligt gerne ville af med.

Udover at være vigtigt i en svensk kontekst – og et eksempel på en meget elegant nåde at løse metodologiske problemer på – har Bjuggren og hans kollegers forskning også visse implikationer i en dansk debat. På den ene side har den offentlige sektor et produktivitetsproblem, og ikke blot – som nogen tror – på grund af voksende HR-afdelinger. På den anden tales der ofte og højlydt om, hvordan man da ”ikke kan løbe hurtigere” og der således ikke er rum for produktivitetsfremskridt i den offentlige sektor. Men i store dele af sektoren kører man stadig de facto efter SIFU-princippet. Fundende som Bjuggren et al. opsummerer i Ekonomisk Debatt tvinger derfor en til at spørge, hvad der ville ske med den offentlige sektors produktivitet i Danmark, hvis man helt opgav SIFU. Det er værd at tænke over, og ikke mindst fordi mange, der ellers er ideologisk imod hele debatten, kunne tænkes at værdsætte hvis deres dovneste og mest uduelige kolleger ikke længere var beskyttede af SIFU-princippet?

Løn i det offentlige

Det er næppe gået nogens næse forbi, at der forhandles overenskomster i det offentlige for tiden. Forligsmanden har for anden gang udskudt en eventuel konflikt, og mens nogle af parterne ser ud til at nærme sig hinanden, virker det som om lærerne er opsatte på konflikt og måske endda hævn for det politiske indgreb mod dem for nogle få år siden. Et væsentligt problem i hele konflikten er, at løndannelse i det offentlige er markant anderledes end på det private arbejdsmarked. Mens den private løndannelse følger med produktiviteten i det private, er løndiskussioner i det offentlige i langt højere grad præget af moralske synspunkter, og ofte særdeles uinformerede moralske stillingstagninger.

Det basale problem, som der ikke tales meget om i debatten, er den specifikke forskel på løndannelse i det private og det offentlige. I det private følges løn og produktivitet ad: Hvis de ansatte i én virksomhed får en lavere løn end deres marginalproduktivitet, vil andre virksomheder kunne tilbyde mere og dermed tiltrække dem. Den oprindelige virksomhed må dermed enten miste dygtige medarbejdere eller sætte deres løn op. Omvendt, hvis ansatte eller deres fagforening får ’tilkæmpet’ sig en løn, der er højere end tilsagt af deres produktivitet, må virksomheden fyre medarbejdere og i visse tilfælde erstatte dem med udstyr og automatisering. På det private arbejdsmarked er det derfor en relativ sjældenhed, og et ganske midlertidigt fænomen, at løn og produktivitet ikke matcher hinanden.

Det offentlige arbejdsmarked fungerer af flere grunde helt anderledes. For det første er det ekstremt svært at måle offentlig produktivitet, hvilket besværliggør en vurdering af det korrekte lønniveau. Der er for det meste – med Singapores offentlige virksomheder som en af de få undtagelser – heller ingen konkret bundlinje. Det offentlige har med Janos Kornais udtryk næsten altid ”bløde budgetbegrænsninger.” Nok er der grænser, man bør holde sig indenfor, men hvis man alligevel ikke gør det, er det et stærkt argument for at blive dækket ind. En af årsagerne til fænomenet er, at offentlige virksomheder stort set aldrig får lov til at gå fallit. Tværtimod belønnes meget uproduktive offentlige virksomheder og service ofte med større bevillinger. En del af miseren kommer fra et hold-up-lignende problem hvor en offentlig virksomhed eller myndighed effektivt har monopol på en ydelse eller service, og dermed kan afpresse det offentlige flere midler. Det er f.eks. tilfældet med DSB og PostNord, endda selvom det er Folketinget selv, der beskytter monopolet. Det er i høj grad samme strategi, Danmarks Lærerforening synes at have anlagt: Hvis I ikke makker ret, stopper vi skolerne og sygehusene.

En anden del af det offentlige problem kommer, som det er alt for velkendt i Latinamerika, fra beskæftigelsesmaksimering – dvs. den praksis, at man beskæftiger flere og flere mennesker, og dermed er der stadig flere jobs og vælgere på spil, hvis man ønsker at effektivisere eller endda at lade virksomheden gå fallit. Situationen bliver heller ikke bedre af, at fagforeninger på det offentlige område insisterer på den samme løn til alle, så de dygtigere og mere arbejdsomme bestemt ikke kan belønnes af deres ledelse. Sidst må man ikke undervurdere betydningen, og måske særligt på det kommunale område, af at byrådsmedlemmer føler sig som ’ejere’ af offentlige virksomheder. De opfører sig derfor som særinteresser, der perfekt har ’captured’ den offentlige regulering af virksomhederne, da det er ’ejerne’ selv der definerer reguleringen.

Det hele indebærer, at store dele af fagbevægelsen på de offentlige områder kommunikerer diskussionen om løn som et rent moralsk spørgsmål: Hvad har lærerne ’fortjent’ for at være rare, velmenende mennesker, der gør et vigtigt stykke arbejde? Får sygeplejerskerne ’for lidt’ i forhold til private grupper med sammenlignelige uddannelser – men vel at mærke, og ganske ubemærket, uden den offentlige jobsikkerhed? På den måde kan man tillade sig helt ignorere, at det offentliges produktivitet, så vidt den kan måles, er decideret for nedadgående. En del af det skyldes sandsynligvis helt uforholdsmæssigt dårlig ledelse, men det kan man ikke undskylde – i det private kan elendigt ledede virksomheder heller ikke tilbyde høje lønninger eller andre goder. Og en del skyldes sandsynligvis, at lærerne ganske enkelt ikke er så dygtige som de engang var. Seminarierne tiltrækker ikke i dag individer med ambitioner, men ofte folk, der tager en læreruddannelse for ”så kan jeg blive ved med at spille min musik.” Og resultatet ser vi på gymnasier og universiteter, hvor vi endda på uddannelser der kræver høje gennemsnit får mange, der ikke kan regne med brøker, opløse en parentes, eller forstå blot basalt tysk. Ser man moralsk på sagen om, hvad forskellige grupper har ’fortjent’, bør dén situation bestemt ikke udløse ekstra belønning til lærerne!

Gæsteindlæg – Balladen om den den offentlige produktivitet eller mangel på samme

Stud. polit. Ivan Kragh, som tidligere har skrevet gæsteindlæg her på bloggen, tager her fat på udviklingen i produktiviteten, eller mangel på samme, i den offentlige sektor.

Ivan studerer til daglig cand. polit. og udsender løbende egne økonomiske analyser. Ivan er også bidragsyder til “tank & tænk“, fra tænketanken Cepos.

Balladen om den den offentlige produktivitet eller mangel på samme

Produktivitet, produktivitet og atter produktivitet, såfremt man følger med i den offentlige debat kan man ikke være i tvivl om, at produktivitet for alvor er kommet på dagsorden. I de senere år har der været et øget fokus på specielt produktiviteten i den offentlige sektor, først og fremmest anført af Produktivitetskommissionen[i] og Danmarks Statistik[ii].

Liberal Alliance forslog i forbindelse med deres 2025-plan, at man øgede produktiviteten i den offentlige sektor med 10 pct. i 7 år, hvilket isoleret set ville forbedre de offentlige finanser med 55,5 mia. kr.

Liberal Alliances forslag har for alvor skabt en debat om hvorvidt det er muligt at effektivisere mere i den offentlige sektor. Siden 1990’erne har flere politikere og organisationer fremført påstanden om, at der ikke kan effektiviseres mere i den offentlige sektor, men henvisning til et øget behov om at tilføje flere midler.

Lars Tvede har med et opslag på Facebook (se ovenfor) endnu en gang sat fokus på produktivitetsudviklingen i den offentlige sektor. Med henvisning til Danmarks Statistik konkluder Tvede, at produktivitetsvæksten i den offentlige sektor siden 1948 og frem til 2008 har været 0 pct., sammenholdt med private serviceerhverv – hvor væksten i gennemsnit har været 1,8 pct. – konklusion bliver da, at det offentlige ikke er blevet mere effektivt igennem de sidste 60 år. Om end Lars Tvede kan have en pointe laver han nogle grundlæggende og meget væsentlige fejl.

For at kunne påpege fejlene er vi først og fremmest nød til at forstå begreberne produktivitet og hvordan produktionen i den offentlige sektor opgøres.

Produktivitet angiver, hvor meget der produceres af varer og tjenester med en given mængde ressourcer (teknologi, kapital og arbejdskraft). Der findes flere måder at opgøre produktiviteten, men den mest retvisende og sammenlignelige metode er ved at bruge værdiskabelsen pr. arbejdstime (timeproduktiviteten).

Danmarks Statistik har i forbindelse med udarbejdelsen af nationalregnskabet definitorisk sat den offentlige produktivitetsvækst i 0 pct., hvilket først og fremmest skyldes, at mindre end 10 pct. af det offentlige forbrug består af markedsmæssige tjenesteydelser – så som privat praktiserende læger og visse dele af sundhedssektoren, herunder den primære sundhedspleje.

I det mere en 90 pct. af det offentlige forbrug er ikke-markedsmæssige tjenesteydelser vil produktionsværdien per definition være lig ressourceforbruget. I det seneste nationalregnskab er det reale offentlige forbrug opgjort efter input-metoden (perioden 1966 til 2015).

En stigning i den offentlige (ikke-markedsmæssige del) beskæftigelse vil således øge antallet af arbejdstimer og dermed lønsummen. Da lønsummen indgår direkte i beregningen af produktionen, vil denne stige tilsvarende. Produktiviteten vil dermed forblive uændret, idet forholdet mellem værdiskabelsen og antallet af arbejdstimer er uændret. Et alternativ ville være, at antallet af beskæftigede øges, mens arbejdstiden reduceres, hvormed produktionen alt andet lige er uændret, hvormed produktiviteten per definition også vil være uændret.

I forbindelse med hovedrevisionen af nationalregnskabet i 2014 har man i Danmarks Statistik introduceret en opgørelse baseret på output-metoden for årene 2008 og frem. Til output-metoden bruger man såkaldte mængdeindikatorer, det kunne f.eks. være antallet af folkeskoleelever eller antallet af knæoperationer. Indikatorerne bruges til at vurdere den mængdemæssige udvikling i de produkter det offentlige producerer til den enkelte person. Dette er kun muligt fordi man har beregnet prisen på en folkeskoleelev, en knæoperation samt alle individuelle offentlige produkter. De repræsentative priser findes ved at sammenholde de markedsmæssige offentlige ydelser med tilsvarende private ydelser – et eksempel er DRG-taksterne inden for sundhedssektoren.

Såfremt realvæksten i det offentlige forbrug, opgjort efter output-metoden, er højere end realvæksten opgjort ved input-metoden, vil dette alt andet lige betyde, at mængden af producerede offentlige ydelser er steget mere end mængden af ressourcer. På langt sigt vil en sådan udvikling betyde, at produktiviteten i det offentlige er steget. Såfremt realvæksten målt ved input-metoden er steget mere end væksten målt ved output-metoden, vil det omvendt betyde, at produktiviteten i det offentlige er faldet.

Set over en kortere periode, skal man dog passe meget på med at konkludere alt for meget om produktivitetsudviklingen baseret på input-output metoden. Det skyldes, at på kort sigt kan kapacitetsudnyttelsen og den løbende tilpasning til det aktuelle behov for offentlige ydelser have stor betydning. Eksempelvis vil en lavere klassekvotient blive opgjort som et fald i produktiviteten, idet antallet af elevtimer pr. lærer falder.

Som det fremgår af figur 2 er stigningen i det individuelle offentlige forbrug opgjort i faste mængder ved output-metoden steget mere end faste mængder opgjort ved input-metoden. Det kunne således tyde på, at produktiviteten i det offentlige de senere år har været stigende. Set over en længere periode har vi ikke direkte mulighed for at konkludere om den offentlige produktivitet er steget eller faldet. Det er endvidere interessant at bemærke, at priserne i den offentlige sektor er steget mere end i den private sektor, hvormed det offentlige forbrug er blevet relativt dyrere, fordi produktiviteten ikke har fulgt med den private sektor. Jf. Otto Brøns indlæg.

Om end Lars Tvede kan have en pointe med sit indlæg på Facebook, er det valgte datamateriale ikke egnet til at sige noget om udviklingen i produktiviteten i den offentlige sektor. I bund og grund ved vi ikke hvad produktiviteten er i den offentlige sektor – for hvordan måler vi om en koncert i det Kongelige teater er blevet 2, 4 eller 10 gange mere produktiv i dag, sammenlignet med de sidste 100 år.

På trods af, at vi som økonomer har svært ved at måle produktiviteten i den offentlige sektor (samt andre sektorer), er debatten vigtig. Danmark har en af verdens største offentlige sektorer, hvor ca. 70 pct. af det offentlige forbrug fordeles direkte ud til borgerne. Det er derfor vigtigt at diskutere om vi får nok for skattekronerne.

[i] http://produktivitetskommissionen.dk/media/164445/Baggrundsrapport%20DREAM.pdf

[ii] http://dst.dk/da/Statistik/Publikationer/VisPub?cid=20734

© 2018 Punditokraterne

Tema af Anders NorenOp ↑