En del af den officielle fortælling i hele den vestlige verden er, at gode politikere viste handlekraft og begrænsede konsekvenserne. Mette Frederiksen fortæller ligefrem med sædvanlig selvglæde om, hvordan hun reddede danskerne. Som faste læsere vil vide, er vi skeptiske overfor den slags påstande, og ny forskning peger da også på, at nedlukninger ikke rigtigt hjalp på situationen. Så hvad kan man egentlig sige?

Jeg er i den pudsige situation at jeg siden 2015 har haft et forskningsprojekt sammen med min fremragende kollega Stefan Voigt fra universitetet i Hamborg, hvor vi netop ser på nødret: Hvilke mulligheder giver forfatningen, hvornår erklærer stater nødret, og hvad er konsekvenserne? Vi finder at de muligheder, forfatningen generelt giver, hjælper i nogle situationer – f.eks. mod terrorisme – men er decideret modproduktive i andre. Et interessant fund i vores projekt er, at vi ser værre konsekvenser af naturkatastrofer i lande med mere permissive forfatninger. I ”Emergencies: on the misuse of government powers”, der udkom i Public Choice tidligere i år, viser vi at “the more advantages emergency constitutions confer to the executive, the higher the number of people killed as a consequence of a natural disaster, controlling for its severity.” Med andre ord: Jo mere magt forfatningen giver regeringen når den erklærer nødret efter en naturkatastrofe, jo flere folk dør i disse katastrofer.

Og det er faktisk det samme, man kan se på tværs af de sidste to års epidemi. Sammenholder man vores INEP-data for, hvad forfatningen giver regeringen i form af ekstra diskretionær magt, med overdødeligheden fra Lancet-studiet, dukker der en korrelation på 0,38 op. Som man kan se i figuren nedenfor, er der ingen af de 62 demokratiske lande med meget begrænsende forfatninger, som vi ser på her, der har haft høj overdødelighed. Alle de eksempler, vi har på lande med middel eller høj overdødelighed i 2020 og 2021 er lande med forfatninger, der giver regeringen meget magt i nødsituationer. Hvilke samfund vi taler om, kan ses i kortet nedenfor, hvor mørkere farver indikerer at forfatningen giver mere magt til regeringen.

I foreløbig statistisk analyse, som jeg lavede tidligere i dag, holder denne konklusion ganske tydeligt. Så måske kan man simpelthen konkludere, at coronaepidemien ikke har været anderledes end tidligere naturkatastrofer: Når en katastrofe rammer, bruger politikere de muligheder de har for at forøge deres magt på bekostning af befolkningen. Og det slår ofte ihjel.

Jeg har tidligere skitseret de mulige strategier her – og efterlyst regeringens bud samt et beslutningsgrundlag at vælge på. Efter statsministerens sidste pressemøde har myndighederne frigivet en række analyser, som besvarer nogle af spørgsmålene. Finansministeren har omsider fremlagt en vurdering af nedlukningens økonomiske konsekvenser. Det bør vi kvittere for, men også bede om at få fyldt hullerne ud.

Det handler især om: Hvad er den langsigtede strategi (efter første epidemibølge)? Hvad koster og bidrager de forskellige nedlukningstiltag med? Hvordan kan kapaciteten i sundhedsvæsenet udbygges? Og hvorfor vil regeringen stadig ikke tage ordet flokimmunitet i sin mund, når man reelt styrer efter det?

Flokimmunitet eller ej

Et af de helt afgørende valg er således, om den såkaldte flokimmunitet skal søges undgået eller ej. Valget står da mellem enten at begrænse smittespredningen kraftigt helt frem til det tidspunkt, hvor der kommer en vaccine (eller, næppe realistisk, at sygdommen dør ud af sig selv), eller også at styre smittespredningen nok til at forhindre kapacitetsmangel i sundhedsvæsenet, men at acceptere gradvis immunisering, indtil befolkningen opnår flokimmunitet.

Statsministeren (og fagdirektør Kåre Mølbak, tydeligvis udstyret med talebobler fra kommunikationsfolk) svarede på sit pressemøde de journalister (som efterhånden er ved at se den helt afgørende betydning af spørgsmålet) ved at tale sort, eller i det mindste ret indforstået. Mølbak gentog, at folkimmunitet ikke er en strategi, men en uomgængelig biologisk realitet. Mette Frederiksen henviste igen og igen til, at ”regeringens strategi er den grønne kurve”.

De har naturligvis semantisk ret i, at flokimmunitet ikke i sig selv er en strategi. Men valget mellem at forsøge at undgå den eller at anerkende det som en vanskeligt omgængelig realitet er et strategisk valg. Ser man på, hvad den simple grafiske kurve bogstavelig talt viser, er det, at sygdommen skal styres, så smittetallet midlertidigt holdes nede under kapacitetsgrænsen, men omvendt strækkes ud, så lige så mange i sidste ende bliver smittede som ved en ukontrolleret epidemi.

Så uagtet, at statsministeren ikke vil tage ordet i sin mund, så må det konstateres, at regeringen ser i øjnene, at vi ikke kommer udenom opbygning af flokimmunitet.

De skuffede reaktioner på sociale medier fra fortalerne for nedlukning, indtil en vaccine måtte vise sig, vidner om, at tiøren vist er ved at falde. Der har også været en del vrede fra den kant. Den er forståelig nok; på vej til flokimmunitet vil mange mennesker miste livet. Det er grusomt at tænke på. Men hvis flokimmunitet er uundgåeligt, så er det dødsfald, der ikke kan undgås ved bare at være imod dem. Desuden kan man ikke bare lukke øjnene for omkostningerne ved en meget langvarig nedlukning, herunder i form af dødsfald fra andre lidelser, som bliver fortrængt af COVID-19. Endelig er det i stigende grad klart, at en hård nedlukning fører til både folkelig og politisk udmattelse, som kan føre til et stemningsskift, så nedlukningen ville blive opgivet igen, længe inden en vaccine er udviklet.

Hvad er de økonomiske omkostninger ved nedlukning?

Nogle har måske haft det indtryk, at nedlukning betød, at vi blot satte alt andet ”på pause”, indtil infektionsomfanget først gav sig og siden kunne holdes i ave indtil videre. En slags nulalternativ. Men nedlukning er ikke et nulalternativ. Nedlukning har meget store økonomiske omkostninger. Det er en afgørende hindring for, at det er realistisk blot at holde nedlukket, indtil en vaccine viser.

Regeringen og de økonomiske ministerier har været bemærkelsesværdigt tavse om de økonomiske omkostninger ved nedlukningen – til trods for at vi sandsynligvis står over for det voldsomste tilbageslag i nogens erindring i år.

Jeg har selv forsøgt at regne på størrelsesordenen af tilbageslaget. Der er ikke tale om en prognose, for uden at kende nedlukningens længde og omfang er det umuligt at give endeligt et skøn. Man må derimod tage udgangspunkt i scenarier for varigheden og omfanget af nedlukningen. Som udgangspunkt koster én måneds nedlukning et fald i den årlige økonomiske vækst på knap 1½ procentpoint (men noget kan indhentes igen navnlig ved kortere nedlukning). Det svarer til knap 30 mia.kr.  

I det mildeste scenario, hvor nedlukningen varer til sommer og ikke længere, vil chokket til væksten være 3,8 pct.point i 2020. I det midterste scenario er det 7,3 pct.point. Her udbygges kapaciteten i sundhedsvæsenet betydeligt, så en ny og kraftigere bølge af epidemien kan overstås hurtigere end første bølge frem til sommer. I det andet yderpunkt er Danmark lukket ned, indtil en vaccine er udviklet om måske 18 måneder (hvis en sådan overhovedet kan udvikles). Det vil give et chok på 14,4 pct.point i 2020 og 10,2 pct.point i 2021.

Nationalbanken og De Økonomiske Råds Sekretariat har efterfølgende hver offentliggjort lignende scenario-beregninger, som i grove træk når frem til det samme (men med hhv. tre og to scenarier). Først for nylig (9. april) fremlagde regeringen Finansministeriets tal for tre scenarier. De adskiller sig heller ikke afgørende fra de tre mildeste scenarier i mit notat. Det er tydeligt, at Finansministeriet ikke regner med, at der kommer en nedlukning under en anden sygdomsbølge på niveau med den nuværende nedlukning. Det understøtter i øvrigt, at regeringen reelt satser på flokimmunitet trods de tågede formuleringer fra statsministeren.

Der er altså enighed om, at den allerede gennemførte nedlukning vil have store omkostninger, og at det er meget sandsynligt, at vi vil se en mere negativ vækst i år end under finanskrisen i 2009.

Til et tilstrækkeligt beslutningsgrundlag hører dog ikke alene scenario-beregninger som de nævnte, men også en vurdering af effekterne af konkrete nedlukningstiltag. F.eks. hvad koster det, og hvor meget hjælper det at holde frisører eller fysioterapeuter lukket ned? Ellers er det helt umuligt at vurdere konsekvenserne af at lempe nedlukningen eller finde mest påtrængende steder at åbne.

Offentligheden har højst kunnet slutte sig til vurderingerne. Regeringen fik tre modeller for at reduktion af nedlukningen efter påske fra embedsværket. Typisk hælder indstillingen i den situation til den midterste model. Regeringen valgte imidlertid en endnu mere skrabet model end den mindst lempelige. Man kan imidlertid ikke se, hvad det indebærer af ekstra omkostninger, udover at det understøtter billedet af en hårdere grad af nedlukning, end der er fagligt belæg for.

De økonomiske elementer glimrer således ved deres fravær i de modelberegninger af epidemiforløbet, regeringen har lagt frem. Dermed er de heller ikke egnet til at træffe beslutninger ud fra. De eneste variable, som indgår, er omfanget af nedlukningen (repræsenteret ved transmissionsraten R) og belastningen af kapaciteten i sundhedsvæsenet i første bølge. Taget for pålydende burde nedlukningen være så hård som muligt, fordi det entydigt forbedrer målvariablen. Men det er naturligvis nonsens, fordi der er andre konsekvenser – både økonomiske og med hensyn kapaciteten i sundhedsvæsenet senere hen.

Hvad er strategien på længere sigt?

Det helt centrale spørgsmål, som regeringen stort set ikke har løftet sløret for, er håndteringen af epidemien efter første bølge, altså til sommer. Hvis man anerkender, at flokimmunitet er uundgåelig, så er det samtidig givet, at epidemien ikke kan forventes at dø ud efter første bølge. Det er under alle omstændigheder urealistisk at forestille sig, at den forsvinder globalt – og gør den ikke det, vil den komme tilbage, medmindre vi lukker os helt af for omverdenen, så hverken danskere kan rejse til udlandet eller udlændinge til Danmark. Det er ikke realistisk eller ønskeligt.

Sundhedsmyndighederne forudsætter, at COVID-19 vil udvise sæsonvariation på samme måde som almindelig influenza, men de ved det ikke. I så fald kan vi stå over for en umiddelbar fortsættelse af epidemien til sommer. Det er også muligt, at der kommer mere end én ekstra bølge. Det er muligt, at dødeligheden vil være mindre i næste bølge (på længere sigt har de mutationer af virus, som ikke er så dødelige, et fortrin), men det kan også være, at den lige som under den spanske syge bliver værre.

Under alle omstændigheder vil der med meget stor sandsynlighed skulle kæmpes med epidemien længe endnu. Det er stadig forventningen, at 10 pct. af befolkningen vil have været smittet efter første bølge, så der udestår stadig omkring 50 pct., før der opstår flokimmunitet. Foreløbig er vi formentlig få procent henne i forløbet.

Men som sagt er der et komplet fravær af strategiske overvejelser på længere sigt. Det kan indvendes, at det er svært at håndtere en udfordring, man ikke ved særlig meget om. Men denne usikkerhed er en del af det grundlag, man må lægge sin strategi ud fra.

Og én ting er ganske givet: Jo hårdere nedlukning, vi gennemfører under første bølge, desto vanskeligere bliver det at klare de næste. Nedlukning nu medfører, at vi kommer til at gå ind i anden bølge med lavere immunitet i befolkningen og en væsentligt mere svækket økonomi. Der er en vigtig afvejning at foretage mellem indsatsen nu og mulighederne senere. Det er et afgørende strategisk element.

Hvor stor er kapaciteten, og hvordan kan den udvides?

En vigtig variabel er sundhedsvæsenets kapacitet. Den ”grønne kurve” handler jo om at holde belastningen under kapacitetsgrænsen. Derfor er det helt afgørende, hvor hurtigt og hvor meget den kan udvides. Forudsætningen for, at den anden (og måske tredje) sygdomsbølge ikke bliver så belastende ikke bare for sundhedssektoren, men også resten af samfundet, er en større kapacitet, fordi kapacitet og muligheden for at holde økonomien åben hænger sammen. I mine beregninger af de økonomiske konsekvenser af COVID-19 er varigheden af nedlukningen som sagt helt afgørende, og varigheden afhænger igen af kapaciteten.

Sundhedsstyrelsen har offentliggjort en vurdering af kapaciteten. Den efterlader dog meget tilbage at ønske. Det handler mest om, at intensivkapaciteten beror på aktiviteten i resten af sundhedsvæsenet. Der er mellem 400-1.200 pladser, afhængigt af om anden behandlingsaktivitet sættes i bero (bl.a. fordi anæstesisygeplejesker er en knap ressource). Men kapacitet bør forstås i bredeste forstand. Hvor er der mulige substitutter til de mest knappe faktorer blandt personale og udstyr, som kan komme i spil? F.eks. har ingeniører fra Nordjylland udviklet en respirator, som kan fremstilles af almindelige komponenter til en væsentligt lavere pris end traditionelt udstyr.

Planmyndigheder er normalt ikke gode til skalering og dynamik. Det lægger begrænsninger på mulighederne for at udvide kapaciteten. Det kræver, at private virksomheder kommer i spil. Derfor kunne der være en grund til at udlove præmier for udvikling af udstyr, som lemper kapacitetsbegrænsningen – på samme måde som private virksomheder er gået i gang med at producere værnemidler (masker, håndsprit osv.) i større skala.