Meget lidt tyder på, at den offentlige sektor øger den private produktivitet. Det skrev Christian om for nylig, baseret på tal for lønningerne i den offentlige og den private sektor. 

Hvordan kan det egentlig være? Ifølge teorien om, hvad den offentlige sektor burde beskæftige sig med, kunne man forvente en positiv effekt.

Teorien siger, at det offentlige bør levere (eller i det mindste finansiere) såkaldt kollektive goder, som markedet har svært ved at frembringe af egen kraft. Kollektive goder er karakteriseret ved, at den enes forbrug ikke begrænser den andens, og at det er svært at udelukke nogen fra at forbruge, hvis de ikke betaler. Forsvaret er et standardeksempel. Min nabos forbrug af forsvaret begrænser ikke mit forbrug – modsat et privat gode som et brød, som jeg ikke kan spise, hvis naboen spiser det. Og det er svært for private leverandører at opkræve betaling for forsvaret. Jeg bliver jo beskyttet, selv om jeg ikke betaler (begge forudsætninger kan faktisk diskuteres, men lad os bare fastholde dem her). 

Et kollektivt gode som forsvaret gør den private sektor mere produktiv. Det beskytter os mod at blive invaderet og få velstanden ødelagt eller konfiskeret. Beskyttelsen bør i sig selv betyde, at der bliver investeret mere i et større kapitalapparat, som gør økonomien mere produktiv. Et tilsvarende ræsonnement gælder for de fleste andre kollektive goder (medmindre de forbruges direkte af forbrugerne). 

Men ét er teoriens anbefalinger. Noget andet er virkelighed. 

I figuren er angivet, hvor stor en af BNP det offentlige anvender på offentligt forbrug i OECD-landene (dog er ikke alle med i statistikken). Det er højden på søjlerne. Søjlerne er fordelt på kollektive goder*) (som forsvaret) og private goder. Private goder er modsagt kollektive goder karakteriseret ved, at den enes forbrug begrænser den andens, og at der kan opkræves betaling af forbrugerne. Føromtalte brød er et eksempel på et privat gode.  

Som man kan se af figuren, består langt størstedelen af det offentlige forbrug af private goder, mens de kollektive goder – som burde være det offentliges naturlige opgave ifølge teorien – udgør en meget mindre del.  

Billedet i Danmark er særlig grelt. Vi har det næsthøjeste samlede offentlige forbrug, men ligger i den lave ende, når det gælder offentlig levering af kollektive goder. Dér hvor det offentlige kunne have en rolle at spille, har vi en lille offentlig sektor. Sverige er i samme situation og ligger endog samlet lidt højere, mens de kollektive goder udgør end marginalt lavere del af BNP end herhjemme. 

Hvor kollektive goder kunne tænkes at øge produktiviteten, er det overvejende sandsynligt, at offentligt leverede private goder sænker produktivitet og velstand. Det skyldes både forvridningerne ved skattefinansieringen og ved, at rationerede offentlige standardydelser er mindre værd for forbrugerne. Private goder leveret af markedet sikrer konkurrence, differentieret udbud og valgfrihed til selv at bestemme sin forbrugssammensætning. 

Det er interessant at bemærke, at der er meget lille – statistisk set ingen – sammenhæng mellem, hvor stor en andel af BNP landene bruger på henholdsvis offentlige og private goder i det offentlige forbrug. Det er altså ikke sådan, at forskellene bare er drevet af forskellig konteringspraksis.  

Så selv om vi har en stor offentlig sektor, alt inklusive, så har vi en internationalt set lille offentlig sektor, når det gælder det, der burde være dens kerneydelser.  

Hvorfor fylder private goder så meget i forhold til kollektive, når teorien om den optimale politik tilsiger det modsatte? Public choice-teorien har gode bud på hvorfor staten ikke altid gør, hvad den burde (se f.eks. vores 2017-sommerserie, hvoraf første indlæg kan findes her).

*) Bemærk at vi er meget rundhåndet med at klassificere offentligt forbrug som kollektive goder her. Det er strengt taget alle udgifter, der ikke kan henføres til enkeltindividers forbrug. Det omfatter bl.a. en lang række administrative omkostninger. 

Det er der god grund til. Laffont må endda siges at være forløberen af de to. Et af hans – efter min opfattelse – vigtigste resultater stammer fra 1977 og er skrevet sammen ikke med Tirole, men Jerry Green. Det handler primært om kollektive goder. Og den centrale problemstilling er den samme som i arbejderne sammen med Tirole og i Tiroles arbejder i øvrigt.

Denne problemstilling er, at myndighederne ikke som udgangspunkt kender til alle de informationer, som borgere og virksomheder sidder inde med. Vores præferencer kender vi som udgangspunkt kun selv. Problemet kaldes asymetrisk information.

En vigtig konklusion i økonomisk teori er, at priser og grænsenytte bør svare til hinanden. Hvis jeg værdsætter en ekstra gaffel til 100 kr. – dvs. er parat til at betale 100 kr. for den -, men den koster 50 kr. at fremstille, bør jeg have en ekstra gaffel. Og jeg bør blive ved med at få flere, lige til min nytte af en endnu en ekstra gaffel er faldet til 50 kr.

En gaffel er et såkaldt privat gode. Derfor findes der en simpel måde at finde ud af mine præferencer på. Lad der være et privat marked for gafler, og jeg vil blive ved med at købe, indtil min grænsenytte svarer til prisen. Faktisk behøver myndighederne slet ikke opsamle oplysninger om min grænsenytte. Hvis de blot tillader et frit marked for gafler, vil der decentralt og spontant blive allokeret gafler efter reglen om pris og grænsenytte.

Men konklusionen om spontan optimal markedsallokering gælder ikke for alle goder. Såkaldt kollektive goder bliver forbrugt i fællesskab med andre. Forsvaret er standardeksemplet. En ekstra enhed forsvar (f.eks. et ekstra kampfly) vil beskytte ikke bare den enkelte forbruger, men også alle andre under den fælles paraply. Ved kollektive goder er reglen, at prisen skal svare til summen af alle individers grænsenytte. Altså bør forsvaret indkøbe kampfly op til det punkt, hvor prisen svarer til grænsenytten for samtlige danskere.

Hvis forsvaret skal leveres af et almindeligt marked, vil det ikke levere dette resultat. Vi vil hver især købe, indtil prisen svarer til vor personlige grænsenytte. Sandsynligvis vil det betyde, at der ingen kampfly bliver købt. Man kunne i stedet indsamle frivillige bidrag, så der blev skillinget sammen. Men i så fald har vi et incitament til at skjule vores sande præferencer og lade som om, vores grænsenytte er nul, så andre kommer til at betale. Når indsamleren til forsvaret kommer rundt, vil jeg fortælle ham, at jeg er pacifist og sende ham videre til naboen (som gør det samme).

Slå nu op i en simpel lærebog i økonomi. Den vil sige, at kollektive goder er argumentet par excellence for at have en stat. Markedet kan ikke levere et tilstrækkeligt omfang af kollektive goder, så derfor må staten gøre det.

Men det er en postgang for tidligt at konkludere sådan. Staten kan kun løse opgaven, hvis den kender alle borgernes præferencer. Og det gør den som udgangspunkt ikke. Det gør kun borgerne selv. Staten kan selvfølgelig spørge, men her er problemet at få borgerne til at tale sandfærdigt. Antag at borgernes individuelle betaling for det kollektive gode er uafhængigt af, hvad de svarer. Så har de en interesse i at overdrive. Tror jeg, at danskerne i gennemsnit ønsker et lavere forsvarsbudget end jeg selv, kompenserer jeg ved at overdrive min betalingsvillighed. Eller omvendt. Man kan også lade folks betaling afhænge af, hvad de svarer. Men så løber man ind i samme problem som ved en frivillig indsamling.

Er der en løsning? Svaret er tjaaa. Og svaret skyldes Green og Laffonts artikel.

Hvad går løsningen ud på? Jo, man kan betjene sig af et snedigt udformet skattesystem, Clarke-Groves-skatter. Ideen er groft sagt følgende. Antag vi har to projekter over for hinanden. Det kunne være en pakke med et lille og en pakke med et stort luftvåben. Borgerne bliver bedt om at fortælle, hvor meget de værdsætter den lille og den store pakke. Myndighederne tæller sammen, og den mest værdsatte pakke bliver valgt. Nu udskrives der så en særlig skat. Hvis jeg har stemt på vinderpakken, og hvis vinderpakken ikke var blevet valgt uden min stemme, skal jeg betale en skat svarende til forskellen mellem, hvor meget de to pakker blev værdsat af alle andre, uden min deltagelse. Jeg kommer altså kun til at betale, hvis mine præferencer gør forskellen, og højst hvad svarer til hvor meget jeg værdsætter den ene pakke frem for den anden. Man kan nu vise, at borgerne har et incitament til at tale sandt om deres præferencer, når de ved, at de bliver beskattet på denne måde. Er de for fedtede, risikerer de, at det ikke foretrukne bliver valgt, hvor de kunne have fået det mest foretrukne for en pris, de gerne vil betale. Overdriver de, risikerer de at komme til at betale for meget i skat i forhold til, hvad det er værd for dem, at deres foretrukne løsning bliver valgt.

Green og Laffont påviste, at alene varianter af dette skattesystem “tvinger” borgerne til at afsløre deres sande præferencer. Det er et vigtigt resultat af flere grunde, som jeg vender tilbage til straks. Men først er det værd at notere sig, at denne måde at tænke på gennemsyrer Laffont og Tiroles arbejder. Nobelprisen blev ikke mindst motiveret med deres fælles arbejde om regulering af virksomheder under begrænset konkurrence. Her designede de to et særligt system af kontrakter, som aftvinger profitsøgende virksomheder sandfærdige svar.

Men tilbage til kollektive goder og Clark-Grovesskatten. Den er det eneste mulighed for at finde et optimalt udbud af et kollektivt gode som det fælles forsvar. Det ved vi fra Green og Laffonts bevis. Der er bare nogle hager ved dette system. For det første er det en kompleks omgang at køre alle alternativer igennem, indtil man finder smørhullet, hvor pris og grænsenytte svarer til hinanden (medmindre man kan få borgerne til at indrapportere deres præferencer som en matematisk funktion). For det andet holder konklusionen kun, hvis man smider indtægterne fra den særlige skat væk. Selve det kollektive gode må finansieres via det almindelige skattesystem. For det tredje og måske mest problematisk: Systemet er sårbart over for, at to eller flere borgere rotter sig sammen om at overdrive.

Det er da også sigende, at der er meget få konkrete eksempler på, Clark-Groves-skatter benyttes i praksis. Hvordan størrelsen af det danske forsvar relaterer sig til borgernes præferencer ved ingen, og ingen forsøg bliver gjort på at finde ud af det.

Implikationen af Green og Laffont er altså, at vi er henvist til imperfekte systemer til at håndtere kollektive goder. Det er ikke længere sådan, at valget står mellem et imperfekt marked og en perfekt statslig løsning. Og så har vi ikke engang taget hul på de problemer, der knytter sig til, at staten også – som markedet – består af aktører, der ikke automatisk bare er ude på at maksimere den kollektive velfærd. Man kan bl.a. vise, at alle andre end diktatoriske beslutningsmekanismer er sårbare over for manipulation.

Et forsøg – måske det mest ambitiøse hidtil – på at opstille et imperfekt privat alternativ til statslig forsyning af kollektive goder er Anthony de Jasays “Social Contract, Free-ride” (se her for min vurdering af det). Andre veje er James Buchanans klubløsninger.

Der er ingen tvivl om, at Laffont og Tiroles inklination var og er at søge at finde på statslige løsninger på problemerne med asymmetrisk information – også selv om de måtte være langt fra idealiserede first-best løsninger, hvor det antages, at staten har perfekt information og ingen mangel på god vilje. Og skal staten endelig løse problemer, bør den da gøre det så godt som muligt. Men det er påfaldende, at der er så få historiske eksempler på f.eks. forsøg med Clark-Grovesligende mekanismer eller de kontraktsystemer, Laffont og Tirole pegede på som det bedste redskab til konkurrenceregulering. Og at de har afdækket så mange eksempler på, at regulering har gjort mere skade end gavn. Forklaringen skal givetvis findes i, at de er ekstremt komplekse at føre ud i livet. Men også at nissen har det med at flytte med, når man går i gang med at løse såkaldte “markedsfejl” – som forekomsten af kollektive goder – med statslige midler.