Her følger fortsættelsen af mine indlæg i februar og marts. Denne gang skal vi se på hvad der skete i Argentina i perioden 1998-2003 og hvilken lære man kan drage af det. Vigtigt, når vi nu endnu en gang ser en præsident og regering, som prøver at gennemføre de reformer som Argentina har behov for, hvis man endelig skal bryde den negative udvikling, som har præget Argentina, ikke mindst fra midten af det 20. århundrede og frem.

Lad mig med det samme advare om at dette indlæg er temmelig langt. Derfor har jeg også lavet en pdf med samme indhold, som du finder i slutningen af dette indlæg.

Indlægget er en fortsættelse af mit indlæg den 25. marts, Der er en del sammenfald, da jeg i første omgang måske var lige overfladisk nok. Når jeg løbende læser de mange indlæg, hvor Milei hyldes for udviklingen siden han kom til magten, tror jeg det er på sin plads, lige at gøre mere ud af udviklingen i 1980erne og 1990erne (fra midten af 80erne og frem til 1998), end jeg gjorde i første omgang tilbage i marts.

Det er der forhåbentlig rettet op på i dette indlæg, som dækker udviklingen til og med den økonomiske krise, som kulminerede i begyndelsen af dette årtusinde. Der kommer senere på efteråret endnu et afsluttende indlæg med udgangspunkt i hvad der foregår i disse år under præsident Milei og hans regering.

Dette indlæg vil derfor bestå af fyldigt resumé af udviklingen i 1980erne og 1990erne, hvorefter vi ser på hvad der skete fra 1998 til 2003, for til sidst at se på nogle af de grundlæggende årsager til forklaring af hvorfor det der startede så godt, endte så skidt.

MILEI ER IKKE SÅ UNIK SOM HAN FREMSTILLER SIG SELV

Et forhold, som vi lige så godt kan slå fast med det samme er, at når den nuværende præsident Javier Milei igen og igen fremhæver, at de reformer han og hans regering prøver at gennemføre ikke er set før – også selv om vi ser bort fra hans påstand om “i verdenshistorien”, men alene ser på Argentina – er det mildt sagt en sandhed med modifikationer.

Første halvdel af 1990erne var heller ikke første gang man prøvede at ”få styr” på den argentinske økonomi. Oven på en kort periode, hvor man forsøgte at “få gang i økonomien” efter genindførelsen af demokrati i 1983, i den mere populistiske afdeling, forsøgte regeringen sig faktisk med mere ortodokse tiltag efter få år.

Man havde sådan set heller ikke noget valg. Inflationen var på flere hundrede procent. Det offentlige underskud var 15 pct. af BNP, man havde en akkumuleret udlandsgæld på over 40 mia. dollars – hvor udestående ubetalte renter og afdrag beløb sig til 20 mia. USD i 1983.

Den økonomiske situation forværredes kun efter militærregimets fald. I slutningen af 1984, var inflationen steget til ca. 700 pct., investeringerne var i bund, og kapitalflugten er estimeret til ca. 22 mia. USD.

Da IMF og andre internationale långivere stoppede for al ny långivning i maj 1985, var løbet kørt.

NY VALUTA OG PLANO AUSTRAL

Kernen i regeringens plan i 1985 (Austral planen), som bl .a. indebar indførelse af en ny valuta, Austral i stedet for Peso, deraf navnet, var faktisk en meget ambitiøs plan. Den omfattede kraftige stabiliseringstiltag og strukturreformer, mens løn og priser skulle holdes i ro ved et pris- og lønstop (ikke ligefrem del af den ortodokse værktøjskasse, og det virkede da heller ikke).

Budgetunderskuddet skulle elimineres, mens det skulle være slut med at lade seddelpressen køre for at dække statens udgifter. Nationalbanken skulle være uafhængig (det har man prøvet mange gange, som det vil fremgå af dette indlæg) og offentligt ejede virksomheder skulle privatiseres, økonomien dereguleres og udenrigshandlen liberaliseres.

Langt hen af vejen noget af det samme, som man kom til at gennemføre i Carlos Menems første regeringsperiode i første halvdel af 1990erne.

Planen kollapsede dog i løbet af få år af flere årsager. Mauricio Rojas har angivet et par vigtige faktorer i Carmensitas sorg, som jeg har henvist til flere gange i mine indlæg:

For det første provinsernes manglende evne/lyst til at styre deres økonomi. Mens det lykkedes at vende et underskud på 6 % af BNP i 1982 til et overskud på godt 5 % i 1985–86 for staten, steg provinsernes underskud markant i samme periode og var 7 % af BNP i 1987.

Dermed undergravede de regeringens forsøg på at få styr på økonomien, ved blot at øge deres udgifter og låntagning, ikke mindst fordi de øgede antallet af ansatte i provinserne ganske ekstremt. Det var ikke mindst tilfældet i senere præsident Carlos Menems provins La Rioja. Her steg antallet af ansatte fra 12.000 til over 40.000 mellem 1983 og 1989, hvilket i 1989 udgjorde over halvdelen af La Riojas arbejdsdygtige befolkning.

Dernæst den manglende evne til at styre lønudviklingen, ikke mindst for offentligt ansatte, som forværrede det offentlige underskud. Det skyldtes ikke mindst de peronistledede fagforeninger på et arbejdsmarked, hvor strejkevåbnet igen og igen kom i anvendelse. I løbet af Alfonsins regeringsperiode var der ikke mindre end 13 generalstrejker, plus mere end tusind andre strejker.

Mauricio Rojas angiver, at ikke mindre end 83 millioner arbejdsdage gik tabt. Strejkende offentligt ansatte – især i fattige indlandsprovinser som fx. La Rioja – stod for omkring 80 % af alle tabte arbejdsdage under Alfonsíns regeringstid.

Hvis ikke før, så var Præsident Raúl Alfonsín fra partiet UCR (Union Civica Radical) – han vandt præsidentvalget i1983 over peronisternes kandidat – og hans “Plano Austral” dødsdømt efter midtvejsvalget i 1987, hvor peronisterne igen blev den stærkeste politiske kraft i landet med flertal i kongressens to kamre, mens de satte sig på magten i 16 ud af landets 22 provinser.

Herefter gik det blot fra slemt til værre. I 1988 og 1989 faldt argentinerne indkomst drastisk, investeringerne nåede et nyt lavpunkt, og inflationen steg voldsomt. Austral var i frit fald i forhold til dollaren og endnu en gang kunne Argentina ikke opfylde sine betalingsforpligtigelser.

Helt galt gik det, da Carlos Menem blev valgt til præsident i foråret 1989. Med sit ry som populist og tilhørende peronisternes venstrefløj, steg inflationen til nye højder og kom helt ud af kontrol, mens landet ligesom året før var præget af uroligheder, strejker, plyndringer og kaos. Til sidst trådte Raúl Alfonsín tilbage den 8. juli, flere måneder før Carlos Menem formelt skulle have overtaget præsidentembedet, mens inflationen bare steg og steg – i maj nåede den op på 78 procent om måneden og i juli var den på små 200 procent.

REFORMER OG EVNEN TIL AT LAVE ALLIANCER

Et forhold, som var afgørende for den indledende succes for reformerne under Carlos Menem i hans første præsidentperiode, var hans evne – og det må man give ham – til at skabe bred opbakning til reformerne. Og så viste Menem, som kom fra venstrefløjen hos peronisterne, sig allerede inden han tiltrådte som præsident, som værende meget ideologisk fleksibel, mildt sagt.

Således indledte han allerede før han tiltrådte, et samarbejde med nogle af Argentinas vigtigste agroindustrielle virksomheder, ikke mindst det multinationale konglomerat Bunge & Born, og det var økonomer herfra som udarbejdede den såkaldte BB-plan, ligesom ledende økonomer og direktører fra Bunge & Born fik nøgleroller i det nye kabinet.

Selve planen led dog hurtigt skibbrud, men signalerede, at man nu havde en peronistisk præsident, som var parat til at arbejde sammen med folk udenfor den peronistiske bevægelse.

Det var noget markedet kunne lide – en peronist, som ville føre ansvarlig økonomisk politik uden populistiske indslag – det var noget nyt. Menem brugte også den voldsomme krise Argentina befandt sig i til at cementere hvem der havde magten/var den stærke mand (ham).

Hans kabinet var meget lidt peronistisk, men talte til gengæld også folk fra oppositionen, fx Alvaro Alsogaray, leder af det konservative parti UCD, som fik en nøglerolle som chefforhandler om udlandsgælden.

Interesant nok gjorde han også noget andet, som vi også har set nuværende præsident Milei gøre. Carlos Menem ændrede udenrigspolitik og udviste en helt anden positiv holdning til USA, ja Argentina deltog endda i koalitionen, som befriede Kuwait i 1991. På samme måde ændrede han tilgangen til Falklandsøerne/Malvinas og dermed England.

Ikke at han opgav at Falklandsøerne bør være en del af Argentina, det kommer ingen argentinsk præsident til at gøre, men nu skulle det ske via forhandlinger og diplomati (det kommer aldrig til at ske). Samme tilgang har den nuværende regering, og havde for øvrigt også Argentina under præsident Macri, 2015-2019.

I modsætning til tidligere – men igen lige som den nuværende regering – iværksatte Menem med det samme en række strukturreformer, begyndte at privatisere i det små, skar drastisk ned på antallet af offentligt (stats)ansatte og gennemtvang reelle besparelser, i hvert fald i begyndelsen.  

Det var nyt. Før havde planen været først stabilisering og dernæst reformer, hvor reformerne så aldrig kom. Ikke nødvendigvis fordi regeringen ikke ønskede dem, men fordi de viste sig umulige af gennemføre. Nu skulle strukturreformer ske samtidig med stabilisering af økonomien.

En fordel som Menem havde, men som senere ”reformvenlige” regeringer har haft problemer med, var en opposition som rent faktisk bakkede op om nødvendigheden af radikale tiltag. Kort efter Menems indsættelse vedtog parlamentet således en lov til reform af staten og ”lov om økonomisk undtagelsestilstand” (Ley de Emergencia Económica), hvorefter det var muligt at gennemføre en lang række af reformerne i kraft af dekreter. Brug af Lov om økonomisk undtagelsestilstand har også været helt central for den nuværende regerings tiltag siden december 2023. Det vender vi tilbage til i det sidste indlæg i denne serie om Milei og Argentina.

Med disse to love på plads gik man i gang med omfattende privatiseringer og afvikling af størstedelen af landets korporative, overregulerede og protektionistiske strukturer, med varierende grad af succes.

INFLATIONEN “FORSVINDER”

Hvad angår den voldsomme inflation kan man tale om at den kom i flere bølger. I slutningen af 1989 nåede den nye højder, hvorefter man i løbet af kort tid gennemførte to tiltag, som gjorde op med først brugen af pris- og lønstop – ophævet i midten af december og 1. januar 1990 gennemførte man så en meget drastisk plan (El Plan Bonex), som grundlæggende bestod i en konfiskation af store dele af argentinernes opsparing.

Med El Plan Bonex gennemførte man en tvungen konvertering af alle tidsbegrænsede bankindskud (f.eks. opsparingskonti og indlånsbeviser) til statsobligationer, som først kunne indløses i 1999. Denne plan blev mildt sagt ikke godt modtaget af befolkningen. ikke mindst fordi det efterlod mange uden betalingsmidler. Som man også har set i andre lande med meget høj inflation, var en stor del af midlerne sat i tidsbegrænsede indskud (for de der havde adgang, det gælder sjældent de fattigste), ofte med meget kort løbetid, netop for at afbøde værdiforringelsen af kontanter. Mange argentinere befandt sig nu i en situation, med en akut mangel på betalingsmidler ud over de dollars de – hvis de kunne – havde gemt af vejen.

Umiddelbart medførte planen både voldsomme uroligheder og bankruns (man blev nød til at lukke bankerne i flere dage på grund af optøjer). På længere sigt kan det forklare den mistillid, som mange argentinere idag har til det finansielle system og de offentlige myndigheder. Der blev naturligvis også lagt sag an for at få omstødt planen, men det fejlede, da højesteret godkendte den (ikke mindst nok fordi Carlos Menem havde fået udvidet højesteret med loyale dommere).

Det skulle ikke blive sidste gang at den argentinske regering konfiskerede folks formue – det skete igen i forbindelse med krisen i 2001-2002, som vi kommer til senere i dette indlæg.

Set i forhold til at nedbringe inflationen var det en noget begrænset succes. Umiddelbart faldt den kraftigt – der var jo tale om en voldsom begrænsning af likviditeten (M2 blev mere end halveret), men den begyndte dog at stige igen i midten af 1990, som endte med en årlig inflation på ca. 2.300 pct, målt på forbrugerprisindekset, mod lige over 3.000 pct. i 1989.

Indgrebet indebar også en kraftig recession (og det stod jo ikke for godt til i forvejen). Men den medførte også en betydelig stigning i udbuddet af dollars, hvorfor nationalbankens reserver mere end fordobledes frem til december 1990. Det var ikke uden betydning.

Som bemærket af flere iagttagere er det måske afgørende i 1989-1990, at Argentina nu havde en præsident, som var parat til at bremse inflationen, også selv om det indebar en recession. Så selv om hver enkelt af tiltagene ikke nødvendigvis havde den store succes i forhold til hvad der havde været målet med dem, fik det betydning for hvad der skete fra 1991 og de efterfølgende år.

Hvad angår stabiliseringen og nedbringelsen af inflationen, var det reelt først i forbindelse med udnævnelsen af Domingo Cavallo som økonomiminister i januar 1991 og vedtagelsen af konvertibilitetsloven (som trådte i kraft den 1. april 1991), at der endelig skete en stabilisering af den argentinske økonomi.

Loven garanterede et fast forhold mellem den argentinske valuta, hvilket efter endnu en pengeombytning fra 1. januar 1992 ikke længere var austral, men en ny peso, med amerikanske dollar til kursen en dollar for en peso. Samtidig blev nationalbanken ansvarlig for at sikre den faste valutakurs ved at sikre at valutareserverne svarede til hvor mange peso som var i omløb.

Figur 1. Inflation målt på forbrugerprisindekset, 1986-1996

Kilde: IMF, OECD, WB (Worlddata.info)

Inflationen faldt også kraftigt. Mens den i 1990 havde været ca. 2300 pct, faldt den i 1991 til ca. 170 pct, og i 1992 til ca. 25 pct.

I september 1992 gennemførtes også en lov, som skulle styrke nationalbankens uafhængighed. Samtidig fik den forbud mod at udlåne penge -eller fungere som garant – til både stat, provinser og statsejede virksomheder. Reelt var og er det dog begrænset hvor uafhængig nationalbanken var og er. Men umiddelbart øgede tiltagene tiltroen til det finansielle system, (som dog også var helt i bund), ikke mindst fordi den daværende regering havde vist at den faktisk mente det alvorligt den gang.

Væsentligt var også, at man tog et opgør med landets magtfulde fagforeninger, som var domineret/ en del af den peronistiske arv. Her var det næppe uden betydning at opgøret med fagforeningernes magt blev drevet netop af en peronistisk præsident.

Et afgørende tidspunkt var formentlig da en strejke i det statslige teleselskab, Entel, endte i totalt nederlag for fagbevægelsen, og primært medførte en omfattende fyringsrunde i selskabet. Herefter indførtes tiltag som stort set svarede til at forbyde offentligt ansatte at strejke. Herefter falder antallet af strejker og tabte arbejdsdage voldsomt.  

Menem formåede også at splitte fagbevægelsen, ikke mindst den magtfulde CGT (Confederación General del Trabajo), Argentinas mest magtfulde fagforening.

Figur 2. BNP per indbygger, 1980-1998

Kilde: IMF WEO, april 2025

Som det fremgår af figur 2, rammer Argentinas økonomi bunden i 1990, hvor BNP per indbygger er ca. 25 pct. lavere end i 1980. I 1998 er BNP per capita til gengæld steget mere end 40 pct. i forhold til 1990. Set over hele perioden 1980-1998, er udviklingen dog noget mindre imponerende, idet BNP per indbygger i 1998 er mindre end 10 pct. højere end i 1980. Og efter 1998, falder BNP voldsomt, før man igen oplever vækst, hvilket vi kommer til senere i dette indlæg.

Først i 2005-2006 ville BNP per indbygger være på samme niveau som i 1998, og blot ca. 10 pct. højere end i 1980.

Men inden vi kommer så langt, så lad os lige blive færdig med hvad der skete inden 1998.

Når det kommer til markedsreformer og modernisering af den argentinske økonomi, er det reelt en ganske kort periode, som er interessant, nemlig mellem 1992 og 1996.

Det er i de år man privatiserer store dele af de statsligt ejede virksomheder med stor hast og store konsekvenser.

Tabel 1

Kilde: Argentina’s Privatization: Effects on Income Distribution, Ennis og Pinto (2003)

Som det fremgår af tabel 1 indebar privatiseringerne et voldsomt fald i antallet af ansatte. Se f.eks. antallet af ansatte i modsvaret til DSB, (Ferrocarriles Argentinos), hvor privates overtagelse af driften medfører en reduktion i antallet af ansatte på ikke mindre end 82 procent!

To ting er væsentlige. Der er relativ stor forskel på hvor stort antallet af ansatte i offentligt ejede virksomheder er sat til, alt efter hvilke kilder man bruger. Nogle kilder sætter således det samlede antal ansatte til under 200.000, hvilket allerede er væsentligt lavede end det var i begyndelsen af 1980erne, og ender ud med at der er ca. 35-40.000 ansatte i de selskaber, der fortsat var offentligt ejede i 2000, hvor der kun var få selskaber tilbage, mens andre sætter tallet højere.

Er det utilfredsstillende, at datamaterialet er så ringe? Det tror jeg nok, men hvad vi med sikkerhed kan sige er, at antallet af ansatte i offentligt ejede virksomheder faldt drastisk i takt med at de betydelige privatiseringer i 1990erne – og derudover faldt antallet af ansatte også i de pågældende virksomheder, i takt med at man effektiviserede disse. Men man kan ikke sige, at reduktionen af antal ansatte alene skete på grund af privatiseringerne, de var faldende før disse fandt set.

Reduktionen i antallet er angivet til at svare til ca. 2 pct af arbejdsstyrken af Ennis og Pinto (2003). Dermed går de ud fra at det samlede antal beskæftigede er ca. 7,5 mio. Dermed kan vi slutte at det må være antallet af formelt ansatte de bruger som grundlag.

Der skal tages forbehold overfor disse estimater, lige som alt andet statistik, når det kommer til statistik fra Argentina. Der findes ikke ét sted, hvor man nemt kan gå ind og se antallet af offentligt ansatte, ansatte i offentlige virksomheder osv, for slet ikke at tale om ansatte på provins- og kommunalt niveau. Så når kilder henviser til tal for reduktionen i antallet af ansatte, er man nødt til at tage forbehold. Det er ikke som i Danmark. Argentinas svar på Danmarks Statistik er mildt sagt ikke imponerende.

Med disse forbehold in mente, er der dog konsensus om at der faktisk fandt en betydelig reduktion sted i antallet af offentligt ansatte i første halvdel af 1990erne. En stor del kom dog fra privatiseringerne – det giver sig selv – ”overflyttede” ansatte fra (samlet antal) offentligt ansatte, til privat ansættelse. Men når man taler om reduktionen i antal ansatte i staten i denne periode, skal man også have med, at der blev flyttet en del ansvarsområder fra stat til provinser og kommuner.

Noget andet er, at man er nødt til at tage højde for et relativt stort parallelt arbejdsmarked. Estimaterne svinger ganske meget for hvor stor den er. Muligvis er det et afgrænsningsspørgmål, men det er ofte ikke helt nemt at gennemskue, når man læser argentinske kilder, eller internationale for den sags skyld.

Uanset publikationer bygger opgivne data ofte på tal fra ILOSTAT (Statistikafdelingen under ILO). Deres tal bygger så igen primært på hustandsundersøgelser (surveys), som set over en given periode er præget af mange metodologiske ændringer – jo længere tilbage i tiden, jo værre. Det oplyses der sjældent om.

Ifølge en rapport fra IMF, The IMF and Argentina, 1991-2001 fra 2004, faldt offentlig beskæftigelse fra ca. 2,4 mio. i 1990 til ca. 1,8 mio. i 1996. Dette fald skyldtes primært et fald på lidt over 200.000 statsansatte, ca. 400.000 ansatte i provinserne og ca. 170.000 i (tidligere) statsejede/drevne virksomheder, se nedenfor, mens beskæftigelsen steg med ca. 175.000 i kommunerne.

Tabel 2. Offentligt ansatte fordelt på stat, provins, kommune og statslige selskaber

Kilde: IMF 2004

Faldet svarer til, at mens ca. 2 ud af 10 var beskæftigede i det offentlige inkl. statsejede virksomheder i 1990, var det lidt mere end hvert tiende i 1996.

Et andet karakteristika, som Argentina deler med andre lande i regionen er, at andelen som finder beskæftigelse i den uformelle sektor udviser en stigende tendens i løbet af 1990erne, om end der er betydelige udsving (med stigende andel i kriseårene). Et særkende ved Argentina er dog, sammenlignet med fx. Chile og Uruguay, hvor stor en andel af den samlede beskæftigelse, som udgøres af beskæftigede på det ”parallelle” arbejdsmarked.

I Chile og Uruguay udgør den således henholdsvis 20-25 pct. og 10-15 pct. (formentlig den laveste andel i Latinamerika), mens den i Argentina udgør mellem 1/3 og halvdelen af beskæftigede – ifølge tal fra bl a. ILO, Verdensbanken, CEPAL og INDEC. Til sammenligning estimeres den til at udgøre ca. 2-4 pct. af den samlede beskæftigelse i Danmark. Jovist, et fleksibelt arbejdsmarked betyder noget, som vi kommer tilbage til – ikke mindst omkostningerne ved at hyre og fyre folk.

Med alle ovenstående forbehold in mente, viser nedenstående figur 3 udviklingen i samlet erhvervsaktive i 1990erne, inkl. den uformelle sektor.

Figur 3. Erhvervsaktive (formel+uformel sektor), 1990-2003

Kilde; ILOSTAT (via Verdensbanken)

Ovenstående tal er inkl. hvad der vel på dansk bedst kan oversættes med “enkeltmandsvirksomheder” i den parallelle (på engelsk self-employed) økonomi. Ikke uvæsentligt, da det er en ganske betragtelig del af de økonomisk aktive i netop den del af økonomien. Og igen – husk på – at alle tal er estimater, i sidste ende baseret på spørgeskemaundersøgelser – primært dækkende større byer – og efterfølgende beregninger, med ikke kendte indbyggede forudsætninger (beklager, jeg ikke kan komme det nærmere).

DE OFFENTLIGE FINANSER

Som anført ovenfor indebar reformerne i begyndelsen af 1990erne en betydelig reduktion af antallet af ansatte i den offentlige sektor og privatiseringer. Det indebar dog ikke nødvendigvis, at man derigennem formåede at sikre balance på de offentlige budgetter. Ud over muligvis 1993, var der underskud i alle årene op til krisen i 2001-2002. Som med beskæftigelsen, er data mangelfuld og skal tages med et gran salt. Eksistensen af poster, som ikke nødvendigvis fremgår af selve statens budgetter, mangelfuldt overblik over provinser og kommunale budgetter gør det kun vanskeligere at afgøre de faktiske indtægter og især udgifter.

Nedenstående tabel 3 er fra IMF (2004). Hvor tæt de er på de faktisk tal står lidt hen i det uvisse, hvilket IMF også selv påpeger.

Tabel 3. Samlet offentlig balance inkl. poster “udenfor budgettet” og indtægter ved privatisering, Andel af BNP

Kilder: IMF 2004 og Teijeiro 2001

Ovenstående tal adskiller sig en del fra tal man ellers finder, hvor der bl. a. angives at der er et mindre overskud i 1993 – og er de tal man finder i bl. a. IMF WEO. Det skyldes formentlig netop at der i dem ikke tages højde for poster “udenfor budgettet”. Tallene skal tages med forbehold – og det bør man nok også gøre med tal for efterfølgende år, inkl. den nuværende regering.

Figur 4. Offentlige indtægter og udgifter, 1993-2003

Kilde: IMF, WEO 2025

Manglende evne til at balancere de offentlige indtægter og udgifter medførte da også stigende offentlig gæld, både i absolutte tal og som andel af BNP over hele perioden, på trods af den hastige vækst i BNP frem til 1998, for at gå helt galt i 2001-2002, det vender vi tilbage til senere i dette indlæg.

Figur 5. Offentlig gæld, USD, 1992-2002

Kilde: IMF WEO og egne beregninger

Målt i forhold til BNP udgjorde den offentlige gæld (hvor ca. 90 pct. var denomineret i dollars) ca. 25 pct. i 1992. Det var steget til ca. 35 pct. i 1998, omkring 40 pct. i 1999-2000, ca. 50 pct. i 2001, for herefter at eksplodere i 2002 til små 150 pct. (IMF WEO).

Nu er der måske nogle som vil indvende, at en gæld på både 40, 50 eller fler pct. i forhold til BNP, ikke nødvendigvis er en speciel høj gæld, efter nutidens standard.

Her skal man være opmærksom på at der ikke eksisterer en “magisk” grænse for hvor høj den offentlige gæld kan være i forhold til økonomiens størrelse. Nok så vigtig er selvfølgelig hvilken valuta gælden er udstedt i.

For Argentinas vedkommende var al gæld, også selv om den var udstedt i peso, (stort set) altid koblet op på dollar. Læg dertil den bitre erfaring hos mange argentinere i forbindelse med myndighedernes indgreb (konfiskation) af opsparede midler i begyndelsen af 1990erne.

Så er det forståelig at Argentinerne i høj grad placerer deres opsparing i udenlandsk valuta og udenfor de argentinske myndigheders fangarme (bl. a. i Uruguay).

Som nævnt, vender jeg tilbage til udviklingen i den offentlige gæld senere i dette indlæg.

JAGTEN PÅ REFORMER OG MODERNISERING

Reformerne i 1990erne var i høj grad defineret ud fra det som er blevet kaldt “Washington Consensus”. Et måske ikke specielt velvalgt navn, men dækkende over fornuftige tiltag, som herhjemme vil få de færreste til at løfte en øjenbryn, bortset fra den yderste venstrefløj (Enhedslisten, en række NGO’er og omegn).

Vi har tidligere skrevet om netop Washington Concensus her på bloggen, se bl.a. her.

Kort fortalt bestod WC af følgende 13 punkter:

• Offentlig budgetdisciplin, herunder at offentlige investeringer først og fremmest skal gå til områder, der indebærer både et højt økonomisk afkast og forbedrer et lands indkomstfordeling, som f.eks. primært sundhedsbehandling, grundskoler og infrastruktur.
• Skattereformer (sænkning af marginalskatter og udbredning af skattebasen)
• Markedsbestemte renter
• En konkurrencedygtig valutakurs
• Handelsliberaliseringer
• Liberalisering af adgangen for direkte udenlandske investeringer
• Privatisering
• Deregulering (øger konkurrencen)
• Sikring af den private ejendomsret

Handelsliberaliseringer

Der blev gennemført betydelige reformer og argentinsk økonomi blev åbnet op overfor omverden. Handelsrestriktioner og told mindskedes betydeligt, kapitalbevægelser liberaliseredes og der blev gjort forsøg på at reformere både arbejdsmarkedet og pensionssystemet.

At sænke toldsatser (og eksportskatter) og liberalisere kapitalbevægelserne var så den nemme del af reformerne (hvilket det plejer at være) – og gennemførtes med stor hast, hvilket bl. a. betød at Argentinas handel med omverden voksede kraftigt i 1990erne, hvilket fremgår af nedenstående figur 6.

Figur 6. Import plus eksport, andel af BNP, faste priser.

Kilde: Penn World tables (graf hentet FRED)

Som det fremgår af figur 6, var det ikke første gang man forsøgte at åbne økonomien, se også nedenstående figur 7., som viser udviklingen som indextal, med 1950=100.

Figur 7. Samlet værdi af eksport og import, faste priser, 1950=100

Kilde: Penn World tables (graf hentet FRED)

Og nej, det er selvfølgelig ikke en “fejl” at de to grafer ligner hinanden til forveksling, hvis nogen skulle undre sig.

For at sætte lidt proportioner på Argentinas (manglende) udenrigshandel, så udgjorde den ca. 45 pct. af BNP i 1980 og ca. 55 pct. ved årtusindeskiftet i Italien, mens det i Sydkorea udgjorde henholdsvis 30 og 60 pct. i 1980 og 2000.

Handelsliberaliseringerne begyndte kort efter Menems magtovertagelse i form af hvad ofte omtales som “chokterapi”. Ideen er at man gør tingene med det samme (tænk på det som at rive et plaster hurtigt af) i modsætning til “gradualisme”, hvor man laver tilpasninger over en længere tid (man river plasteret af langsomt).

Hvis man ved “chokterapi” (handelsreformer f.eks.) forstår at alle toldsatser fjernes fra den ene dag til den anden, så er det dog en en sandhed med modifikationer at bruge Argentina som et eksempel på chokterapi (I modsætning til Chiles handelsliberalisering i midten af 1970erne).

De faldt signifikant. Fra i gennemsnit ca. små 40 pct. i 1989 til ca. 10-11 pct. i 1995. Det dækker dog over stor varians. Således var toldsatserne ca. 30 pct. på husholdningsapparater i 1995 og 35 pct. på biler og bildele også efter reformerne.

For råvarer og halvfabrikata, kapitalvarer og produktionsudstyr samt forbrugsvarer uden lokal konkurrence derimod, fjernedes tolden stort set fuldkommen.

Ikke mindst vigtigt, fjernede man også importlicenser mv., hvorfor ikke-nominelle handelsbarrierer faldt kraftigt, ligesom man afskaffede eksportafgifter. Sidstnævnte skulle senere blive genindført i nullerne.

Figur 8. Produktivitetsudvikling, 1991-2001

Kilde: Gabriel Sánchez and Inés Butler (2004)

Reformer og sænkning af handelsbarrierer var med til at sikre en fornyelse/udbyggelse af kapitalapparatet, mens efterspørgslen efter især ufaglært arbejdskraft – på det formelle arbejdsmarked – faldt betydeligt i forhold til udbuddet.

Det indebar at indkomstforskellene mellem faglært og ufaglært arbejdskraft steg op gennem 90erne, ligesom det var medvirkende til at gini-koefficienten steg fra ca. 40 til ca 47 pct. fra 1991 – 1998, ifølge tilgængeligt datamateriale.

Victor A. Beker finder i A Case Study on Trade Liberalization: Argentina in the 1990s, på baggrund af tal fra Verdensbanken, Poor People in a rich country (2000), frem til at toldsatserne efter reformerne i begyndelsen af 1990erne “favoriserede” brugen af faglært og ikke mindst arbejdskraft med videregående uddannelser (af varierende længde), se også nedenstående tabel 4.

Tabel 4. Lønudvikling (1998 priser) 1990-1998

Kilde: Verdensbanken (2000)

Mens A. Beker er mest optaget af effekterne for indkomstfordeling og fattigdom, bemærker Mauricio Rojas i Carmencitas Sorg, som jeg også har henvist til flere gange i de tidligere indlæg om Argentina, at:

“Strukturreformerne og stabiliteten udløste en periode med meget stærk økonomisk vækst, som – trods et midlertidigt tilbageslag i 1995 (forårsaget af den mexicanske peso-krise) – fortsatte frem til midten af 1998.”

Og at

“En af de mest dynamiske drivkræfter bag denne vækst var den argentinske industri, som udviste en imponerende fornyelseskraft og virkede fuldt i stand til at håndtere den nye åbenhed mod omverdenen.”

Til gengæld fik man hurtig et problem med hastigt stigende ledighed, især efter 1997-98, som det fremgår af nedenstående figur 9, hvor høj vækst afløses af først stagnation og derefter et kraftigt fald i BNP.

Figur 9. Arbejdsløshed 1990-2003

Kilde: IMF, WEO, april 2025

Argentina er lige som de fleste (alle) “latinske” lande, plaget af et overreguleret og ufleksibelt arbejdsmarked, hvor arbejdsgivers omkostninger ved formel beskæftigelse er betragtelige i forhold til hvad lønmodtagerne tror deres beskæftigelse koster arbejdsgiver. Det er ikke unormalt at omkostningerne er dobbelt så høje, hvis ikke mere, end hvad medarbejderne tror er deres løn. Helt anderledes end vi kender til i Danmark. Der er altså også store besparelser ved ikke at være formelt ansat, som arbejdsgiver og arbejdstager herefter kan dele.

Bagsiden af medaljen er at adgang til pension mv. ofte er koblet op på formel ansættelse.

Langt det meste litteratur jeg er stødt på, især hvis det er argentinske og FN kilder, problematiserer, med få undtagelser, primært dette faktum – ikke i forhold til den manglende fleksibilitet og dens konsekvenser – men derimod de konsekvenser det har for manglende social sikkerhed og pensionsopsparing (ikke at forklejne disse).

Man var ganske godt klar over problemerne med det ufleksible arbejdsmarked i 1990erne, men lige som andre steder i Latinamerika, var det et område, hvor det viste sig meget vanskeligt at gennemføre de nødvendige reformer, og det var ikke fordi man ikke prøvede (det gælder for øvrigt også Chile, som endda havde den fordel ikke at være et demokrati, da man gennemførte de væsentligste reformer).

Det kan derfor ikke understreges nok, hvor forskellig og håbløs arbejdsmarkedet er indrettet i Latinamerika (vi kender det også fra Europa, især sydeuropæiske lande, omend i mindre omfang end i de fleste (alle?) latinamerikanske lande, fra det vi kender herhjemme.

Nedenfor følger en kort oversigt over arbejdsmarkedsreformer, hvad man (indtil de blev rullet delvist tilbage i nullerne) søgte at gennemføre og hvad man måtte opgive at gennemføre.

Formålet med reformerne var at formindske den parallelle sektor, gøre arbejdsmarkedet mere fleksibelt og konkurrencedygtigt og mindske omkostninger ved at ansætte og afskedige arbejdskraft samt reducere arbejdsløsheden og stimulere jobskabelsen.

I 1995 fik man faktisk gennemført en del lovgivning, som bl.a.

• Tillod kortvarige og mere fleksible ansættelseskontrakter
• Gav virksomhederne mulighed for at forhandle lokalt i stedet for centralt (ophævet i 2004)
• Fik reduceret arbejdsgiverbidrag hos Især små og mellemstore virksomheder

Til gengæld lykkedes det ikke at gennemføre lovgivning, som kunne mindske omkostningerne ved at hyre og fyre folk – og de både var og er betydelige.

Det lykkedes heller ikke at bryde “fagforeningsmonopolet”. Også efter gennemførte reformer kunne kun én arbejdstagerorganisation repræsentere arbejdstager i hver sektor – også når forhandlinger foregik decentralt.

I 1998 prøvede man at genneføre en lovpakke, som bl. a. inkluderede forslag om opblødning af kollektive aftaler, mere fleksible arbejdstider og lavere sociale bidrag. Det mødte stærk modstand, ikke mindst hos fagbevægelsen, og aldrig blev vedtaget.

I 2000 prøvede man igen, denne gang under præsident Fernando De La Rua, at gennemføre en lovpakke (den såkaldte Lei Banelco). Herefter kunne virksomhedsspecifikke aftaler afvige fra de nationale eller sektorielle overenskomster og have forrang. Prøvetiden ved nyansættelse blev forøget fra 3 til 6 mdr. og op til 12 mdr. for små virksomheder. Man forsøgte også med lovgivning, som skulle give mulighed for løbende opsparing til afholdelse af udgifter ved fyring, hvilket dog aldrig fik nogen reel effekt og desuden indførtes et egentligt arbejdsretsystem, som mere minder om det vi kender herhjemme, som skulle stå i stedet for at tvister blev afgjort ved domstolene i det almindelige retssystem.

Lovgivningen afstedkom voldsomme reaktioner, ikke mindst fra fagforeningerne side. Argentina var nu et helt andet sted – og det var ikke længere en peronist, som var præsident – og i 2004 blev stort set alt vedtaget i 2000 ophævet igen, bl. a. med begrundelsen, at lovpakken var blevet gennemført ved stemmekøb (deraf tilnavnet).

Samlende kan man sige, at man prøvede, men fejlede i for alvor at få gjort op med Argentinas dysfunktionelle arbejdsmarked. Måske ikke verdens største overraskelse for iagttagere, men ikke desto mindre et væsentligt forhold af stor betydning for muligheden for varig succes for fornyet vækst i Argentina.

Et andet område, hvor man mislykkedes, var i forhold til pensionsreformer.

Forsøgene på at reformere det Argentinske (pay as you go) pensionssystem var stærkt inspireret (som mange andre dele af reformerne) af reformerne i Chile 10 år tidligere.

I 1993 gennemførtes en reform, hvorefter pensionssystemet skulle bestå af en basispension til alle, en privat opsparing (11 pct. af lønnen), som placeredes i finansielle aktiver i enten offentligt eller privat regi, samt en frivillig del derudover. Lovgivningen gennemførtes i 1994. 70 pct. af de der havde muligheden, valgte den private model, hvilket mindskede statens indtægter betydeligt, mens man fortsat skulle betale til pensionister på det gamle system. Lige som i Chile (og i højere grad, da den uformelle sektor er betydeligt større), indebar det meget store forskelle på pensionsopsparingen (som krævede formel ansættelse).

Systemet brød sammen i forbindelse med Argentinas nedsmeltning i 2001-2002 og i 2008 var man tilbage til det system man kendte før 1993.

FRA REFORMER TIL STAGNATION, 1996-1999

Selv om den argentinske krise typisk dateres til årene 2000, 2001 og når klimaks i 2002, begyndte det allerede at ramle i anden halvdel af 1990erne.

Mauricio Rojas har påpeget, at mens Menems personlige egenskaber i forhold til succesen med reformer i 1. del af 1990erne efter hans genvalg i 1996 (mulig efter ændring af forfatningen), nu blev hans – og dermed reformernes – største fjende.

Som Rojas bemærker:

“Han [Carlos Menem] dukkede op som redningsmanden for et land i dyb krise, hvor folk var villige til at acceptere næsten hvad som helst for at komme ud af elendigheden — men han var bestemt ikke den rette til at styre et mere normalt land.”

Menems regeringstid var præget af betydelig korruption og dele af privatiseringsprocessen var helt absurd. Noget man også så i andre dele af Latinamerika, f.eks. i Mexico. Ikke at forveksle med den fløj herhjemme der pr. automatik brokker sig over at “staten sælger for billigt ud”, så var det vitterligt ofte tilfældet i Argentina i 90erne.

Man kan til forsvar anføre at mange offentligt ejede selskaber ikke var meget værd og der ikke var råderum til at forbedre disse før de blev sat til salg, samt det var en enorm opgave man stor overfor.

På fire år blev omkring 60 store statsvirksomheder solgt (olieselskaber, petrokemiske industrier, stål- og kraftværker, flyselskaber, telekommunikation, el- og gasforsyning, forsvarsindustrier m.m.), blev udliciteret til private aktører (bl.a. 25.000 km jernbane, Buenos Aires’ metro, tv- og radiostationer), og næsten 800 offentlige ejendomme blev solgt (bygninger, havne, kornsiloer osv.). Men i alt dette handlingsræs opstod der rigeligt med plads til fejl, dårlig forvaltning og ren og skær korruption.

Og selv om man som iagttager jo har det privilegie at kunne påpege, at man i det mindste slap for at skatteyderne år efter år skulle dække offentlige selskabers mia. underskud, kan man ikke undgå at have en hvis forståelse for at mange argentinere blev efterladt med en dyb mistillid til hele privatiseringsprojektet.

I Argentina som i andre lande (undtaget Chile) synes hensyn til betydningen af konkurrence også have været af mindre betydning (forstil dig at man havde privatiseret TDC uden at der var blevet lukket op for konkurrerende selskaber).

Læg dertil at privatiseringen også indebar fjernelse af subsidier, som holdt tidligere urentable aktiver i live (formentlig af større betydning end monopol-priser). Med andre ord medførte privatiseringerne ofte at de relative priser på de udbudte varer- og tjenesteydelser steg kraft.

Og så var der de mange korruptionsskandaler.

Et eksempel er skandalen med Alfredo Yabrán, som blev myrdet i 1998, som tilsyneladende havde fået “fingrene i” flere tidligere offentligt ejede selskaber på ikke helt ærlig vis. Noget som Domingo Cavallo, manden bag Argentinas (på det tidspunkt meget populære) fastkurspolitik gjorde opmærksom på i en tale i 1996.

Samme år forlod Cavallo da også regeringen, dannede sit eget parti og blev en af Menems væsentligste kritikere.

Det hele blev ikke bedre af Carlos Menem’s forsøg på at ændre “spillereglerne” endnu en gang, således han kunne stille op til en 3. periode. Det blev dog ikke til noget, men fik stor betydning for den førte økonomiske politik. Samtidig, som anført ovenfor led regeringen flere nederlag, ikke mindst i forhold til vigtige reformer af arbejdsmarkedet.

Konflikterne på arbejdsmarkedet begyndte også at vokse igen, med flere generalstrejker anført af landets fortsat magtfulde fagbevægelse, efter Carlos Menems regering med stor succes havde fået lagt en dæmper på dem i den første regeringsperiode.

Carlos Menems stjerne var for alvor nedadgående og ved parlamentsvalget i 1997 blev peronisterne besejret af en ny valgalliance mellem Radikalpartiet (UCR) og Frente País Solidario (FREPASO). En alliance der stort set ikke havde andet til fælles end deres modstand mod peronisterne. Det skulle senere få skæbnesvangre følger.

Valgnederlaget til peronisterne i 1997 blev fulgt op med Fernando De La Rúa’s (UCR) valgsejr ved præsidentvalget i 1999.

Fernando De LA Rúa og hans regerings plan var sådan set at videreføre reformerne fra første halvdel af 1990erne, men flere forhold skulle vise sig at umuliggøre det.

For det første var der intern uenighed, ikke kun blandt de partier som skulle sikre flertallet i kongressen. Som nævnt var det som primært holdt dem sammen deres modstand mod peronisterne.

Mens UCR kunne betegnes som et moderat centrum parti, bestod FREPASO af flere grupperinger på venstrefløjen. Blandt andet frafaldene fra Partido Justicialista, “Det Retfærdige Parti” (det er det officielle navn på hvad jeg ellers kalder “peronisterne” i dette indlæg) , som var modstandere af den tidligere regerings “neoliberale” reformer. Også internt i UCR mødte Fernando De La Rúa og hans regering modstand.

Og hermed er vi kommet frem til nedsmeltningen af den argentinske økonomi, som desværre også indebar afslutningen på forsøgene på at reformere Argentina i retning af en mere moderne og fri økonomi. Der kom til at gå mange år før det blev forsøgt igen.

FRA STAGNATION TIL NEDSMELTNING

Da Fernando De La Ruá tiltrådte som præsident, var Argentina ikke længere en økonomi i høj vækst, tværtimod. Efter 1997-1998 gik det kun en vej, nemlig nedad, mens en i forvejen betydelig arbejdsløshed steg kraftigt (se figur 9).

Figur 10. BNP per indbygger, konstante priser og købekraftskorrigeret, 1996-2004

Kilde: IMF, WEO april 2025

Fra 1998 til 2002 faldt BNP per indbygger med mere end 20 pct., mens arbejdsløsheden steg fra i forvejen høje ca. 15 pct. til ikke mindre end små 23 pct., da det var værst. En voldsom nedtur.

Det har selvfølgelig udløst en efterfølgende større ballade om hvem og hvad der bærer hovedansvaret. Eksterne choks har f.eks. fået skylden – og det er rigtigt, at de eksterne forhold ikke just var gunstige for Argentina i slutningen af 1990erne (se nedenstående figur 11)

Figur 11. Rentespænd på argentinske statsobligationer

Kilde: The Economist: A victory by default?, marts 2005

Der var i løbet af få år flere eksterne forhold, som udviklede sig til ugunst for Argentina. Den asiatiske krise krise i 1997, Russisk default i august 1998 og Brasiliens devaluering i januar 1999 (reelt overgang fra fastkurs, som Argentina, til styret flydende valutakursregime).

I modsætning til Brasilien, som opgav at fastholde kursen på real i forhold til dollar, så snart Fernando Henrique Cardoso var blevet genvalgt, fastholdt Argentina den faste kurs overfor dollars. En skæbnesvanger beslutning, ikke mindst fordi både dollar og det internationale renteniveau steg kraftigt i slutningen af 1990erne.

Det skal medtages at Brasilien aldrig var lige så “dollariseret” som den argentinske økonomi, hvor man kunne oprette bankindskud i dollars, hvilket sidenhen er blev problematiseret kraftigt – oftest uden at medtage hvorfor det var nødvendigt for overhovedet at få folk til at sætte penge i banken i stedet for at købe dollars, sætte dem ind på konti i udlandet, hvilket de gjorde og gør i stort omfang under alle omstændigheder, fordi tiltroen til det hjemlige finansielle system var – og er – til at overskue, med god grund.

Problemet er selvfølgelig at hvis gæld er i dollars – eksplicit eller implicit, så indebærer en devaluering at gælden målt som andel af BNP med det samme stiger kraftig. Det er også præcist hvad der skete i 2002, da man endelig opgav af fastholde kursen på peso overfor dollar. Derefter faldt kursen på peso drastisk. Inde for de første uger til mere end 2 peso for en dollar og i slutningen af 2002 til mere end 3 peso for en dollar.

Det indebar naturligvis at gælden som andel af BNP “eksploderede”. En stor del af denne voldsomme stigning skyldes faldet i peso, læg dertil yderligere at gælden jo blot voksede med de ubetalte renter. Men det er væsentligt at understrege, at gælden havde været stigende fra starten af 1990erne – altså også i de år, hvor man oplevede høje vækstrater.

Som tidligere nævnt er en offentlig gæld på 40-50 pct. (som den var i slutningen af 90erne og indtil 2001) ikke nødvendigvis noget problem i en moderne velstående økonomi. Men i en økonomi hvor alt er hægtet op på en fremmed valuta (dollar), med en begrænset betalingsevne (nok steg eksporten kraftigt, men i forhold til betalingsforpligtigelserne i dollars? “Not so much”), ikke mindst når man ikke er i stand til at balance indtægter og udgifter, som tilfældet har været det meste af historien i Argentina.

Med det stigende internationale renteniveau og en stærkere dollar blev problemerne kun værre, for i 2001 at blive ubærlige. Men et problem ved at anvende dette som den afgørende forklaring er selvfølgelig at andre lande, som mindede om Argentina også var udsat for samme eksterne chok, uden at det førte til en fuldkommen nedsmeltning af økonomien.

Her er en væsentlig pointe naturligvis, at det betyder noget hvor sårbar man er for ændringer i de eksterne forhold og hvordan man reagerer. I Argentinas tilfælde valgte man at fortsætte med fastkurspolitikken på et tidspunkt, hvor væsentlige samhandelspartnere (Brasilien) opgav den, var sårbar overfor stigende internationale renter og ikke havde en økonomi med tilstrækkelig fleksibilitet til at foretage den interne tilpasning, når nu man havde fravalgt at kunne foretage en ekstern tilpasning (uanset hvor forståelig det måtte forekomme af hensyn til allerede akkumuleret gæld).

Som Robert Mundell gjorde opmærksom på i “A theory optimum currency area (1961), kræver en fast valutakurs (lig med at opgive at føre en selvstændig pengepolitik), at en række grundlæggende forhold er til stede. Det var ikke tilfældet i Argentina.

I fraværet af muligheden for at tilpasse værdien af ens egen valuta, kræver det en indenlandsk fleksibel pris- og løndannelse, hvor specielt det sidste har vist sig at være mere end vanskeligt (det gælder ikke kun i Argentina). Ikke mindst når ens institutionelle setup er præget af stærke fagforeninger, lovfastsatte minimumslønninger mv.

I den forbindelse kan man kun sige, at heldigvis har man en parallel/uformel økonomi, som kan absorbere noget af den overskydende arbejdskraft.

Det mest ulyksagelige er nok, at trods forsøgene på at fastholde den faste valutakurs, endte det alligevel med, at man måtte opgive den. I den forstand kan man sige, at der var tale om “pain with no gain” for den argentinske befolkning, hvor fattigdommen endnu en gang steg voldsomt i årene 2000-2002. Op mod 60 procent af befolkningen levede i 2002 under den nationale fattigdomsgrænse (trods alt ikke lig med Verdensbankens fattigdomsgrænser, men alligevel).

Argentina var – og er fortsat – et af Latinamerikas mest velstående lande, med en for regionen lav andel af absolut fattige efter Verdensbankens målemetoder, hvilket dog næppe er nogen trøst, når man ser sin opsparing gå op i røg (mere om det lige om lidt) og indtægtsmuligheder voldsomt forringede.

HVIS BARE MAN HAVDE HOLDT UD, SÅ VAR ALT BLEVET GODT ELLER NOGET

Ikke mindst Domingo Cavallo, som var arkitekten bag Argentinas model til at fastholde en fast kurs overfor dollaren (men også andre) har argumenteret for at hvis bare man havde haft mere styr på de offentlige udgifter, og hvis man bare havde holdt ud og hvis man bare…….

Der synes der dog at være en del ansvarsfralæggelse i den position. Uanset hvad Cavallo (som blev minister igen i 9 mdr. i 2001 i et sidste desperat forsøg på at redde pesoen og undgå en betalingsstandsning) og andre måtte mene, var løbet kørt for længst.

Også IMF’s involvering er blevet voldsomt problematiseret. Argentinas har gennem årene været fondens “største kunde” (betalingsstandsningen i 2001-2002 var hverken første eller sidste gang det skete) og en kritik har været at fonden ændrede politik overfor Argentina og især i løbet af 2001 strammede kravene for fortsat långivning igen og igen. Og noget er der naturligvis om snakken, hvilket også fremgår af en efterfølgende evaluering fra fonden selv. Men man kunne også vende problemstillingen om og påpege hvor få krav man egentlig stillede i årene op til Argentinas default.

Man kan mene at det havde været bedre for Argentina (og andre lande som jævnligt har problemer med at opfylde deres betalingsbetingelser), hvis fonden slet ikke eksisterede. Jeg skal medgive, at det er min holdning, at IMF burde være gået i graven med Bretton-Woods systemets sammenbrud i begyndelsen af 1970erne. Men det er natuligvis et kontrafaktisk synspunkt, at Argentina og andre lande havde været bedre stillet hvis man ikke havde haft IMF.

Hvad man dog ikke kan se bort fra er, at IMF jo typisk får rollen som bussemand, når lande er i økonomiske problemer. Naturligvis især hvis man stiller krav til den førte finans- og pengepolitik. Et forhold er dog hævet over enhver tvivl, nemlig at at IMF ændrede syn på fastkurspolitik i lyset af erfaringerne omkring årtusindeskiftet. Det ser man også tydeligt i forhandlingerne under den nuværende regering om midlertidig långivning.

Men forestillingen om at IMF blot skulle have fortsat med at låne Argentina penge, no matter what, efterlader jo så det problem, at hvorfor skulle man så selv gøre noget for at få styr på økonomien? Det er næppe noget tilfælde at Argentina aldrig har formået at betale langvarige gældsforpligtigelser (30 år) fuldt ud.

Vi kan konstatere, at IMF fortsatte med at låne Argentina penge, lang tid efter markedet – og de fleste argentinere – var holdt op med at tro på, at man kunne redde fastkursregimet og flygtede over i mere sikre aktiver (ikke mindst dollars, men også bankkonti i Uruguay bl. a.), ligesom private långivere solgte deres Argentinske statsobligationer til discountpris – bl. a. til såkaldte ”Vulture funds”, som efter Argentina opgav at honorere den eksisterende udlandsgæld i 2002, afviste at indgå aftaler om omlægning og nedskrivning af eksisterende gæld.

Det begyndte for alvor at “snerpe til” i 2000 og regeringen kom med flere tiltag i forsøget på at redde økonomien og fastkursregimet.

Formålet var på en og samme gang at reducere det offentlige underskud, genskabe tilliden på finansmarkederne og undgå en gældskrise. I slutningen af 2000 aftalte man en stor redningspakke fra IMF og andre internationale institutioner, som blev kendt som “el blindaje” (panserværnet) og skulle sikre at man undgik en betalingsstandsning. Man fik et midlertidig lån på små 20 mia. USD. mod at man gennemførte en række reformer, herunder yderligere pensionsreformer og foretog finanspolitiske stramninger. Med tanke på den indenlandske sociale uro og Argentinas historie var det dog et forfængeligt håb, at det skulle kunne lade sig gøre. Det lykkedes faktisk at mindske de offentlige udgifter, se også figur 3, men samtidig kollapsede de offentlige indtægter i lyset af den voksende økonomiske krise. Forsøgene på reformer af bl.a. pensionssystemet blev dog enten blokeret i kongressen eller hurtigt rullet tilbage på grund af tiltagende protester og uro.

I 2001 gik tingene kun fra slemt til værre. Og i andet halvår gik det helt galt. Det lykkedes godt nok at lave en frivillig gældsomlægning for små 30 mia. USD. med en række private kreditorer, hvor kort gæld blev byttet til gæld med længere løbetid og højere renter og IMF frigav yderligere 16 mia USD. i september samme år. Men så var det også slut.

Økonomien var i frit fald, arbejdsløsheden nærmede sig 20 pct. og der var ikke en kinamands chance for, at man kunne overholde et vedtaget lovkrav om nulunderskud (primær saldo) på de offentlige budgetter. Social uro blev dagens orden og folk stod i kø for at hæve penge, mens alle der kunne, søgte ly i dollaren.

Ved indgangen til 3. kvartal begyndte provinsernes brug af egne udstede IOY’s som betalingsmiddel for alvor at tage fart, givet at centralregeringen søgte at balancere budgetterne, bl. a. ved at begrænse overførsler til provinserne.

I oktober prøvede man som i juni at omlægge lån til længere varighed, denne gang for 60 milliarder dollars. Det blev reelt vurderet til at være en de facto betalingsstandsning af de internationale ratingbureauer.

Samme måned (oktober) fik peronisterne flertal i begge kongressens kamre ved midtvejsvalget. Og da IMF i november tilbageholdt en udbetaling, fordi regeringen ikke kunne leve op til sine løfter om at balancere de offentlige budgetter, mens aftalte reformer ikke kunne gennemføres, endte det den 30. november med et ”bankrun”. Argentinerne prøvede desperat at hæve deres indskud, hvorefter regeringen indførte et loft på 1.000 dollar/peso for hvor meget man kunne hæve om måneden.

Resultatet var nogle af de voldsomste protester i landets nyere historie og situationen blev kun værre herfra. 5. december valgte IMF at tilbageholde udbetaling af et lån på 1,24 mia. USD, og to dage senere meddelte den Argentinske regering, at den ikke længere garanterede, at man kunne leve op til sine gældsforpligtigelser.

Få dage senere bredte fagforeningsdrevne generalstrejker sig, mens plyndring af landets supermarkeder tog til. Den 19. december erklærer man undtagelsestilstand og dagen efter trådte præsident De la Rúa tilbage. På det tidspunkt var mere end 20 personer dræbt i urolighederne.

Det store problem var ikke nødvendigvis selve gælden, men derimod forrentningen, hvor risikopræmien steg voldsomt- især fra 2. kvartal 2001 og frem.

Situationen var naturligvis uholdbar, alene renteudgifterne udgjorde mere end 4 og 11 pct. af henholdsvis BNP og de offentlige indtægter i 2001.

Efter De La Rua’s afgang fulgte en periode med stor forvirring og flere præsidenter som kun sad få dage, indtil Eduardo Duhalde blev udnævnt til præsident. Ideen var, at han skal sidde perioden ud, til det næste ordinære præsidentvalg i efteråret 2003. Sådan kom det dog ikke helt til at gå

I løbet af de første måneder af 2002 kom man med en række tiltag for at stabilisere økonomien. I starten af februar opgav man endelig fastkursen overfor dollar, lod peso flyde, hvorefter kursen faldt i løbet af kort tid faldt til mellem 2,2 og 2,5 pesos for en dollar og i slutningen af året var kursen faldet til ca. 3,3 peso for en dollar.

I 2002 nåede arbejdsløsheden (se også figur 9.) mere end 20 pct., mens den til tider voldsomme uro fortsatte. Den centrale regering overtog delstaterne gæld, mens man forsøgte at balancere de offentlige budgetter. Der indførtes også en række nye skatter for at øge de offentlige indtægter, mens man udstedte obligationer svarende til 44 mia. USD. til kompensation for de tab som indskyderne har fået i kraft af det kraftige fald i værdien på peso. Samtidig begynder inflation at stige kraftigt, og ender i 2002 på mere end 40 pct. (målt på forbrugerprisindekset), efter man i de foregående år havde haft en årlig deflation på 1-2 pct. om året.

I juli 2002 meddelte præsident Duhalde, at man fremrykkede præsidentvalget med et halvt år, således det finder sted i marts 2003. Efter en besynderlig valgproces – Carlos Menem får faktisk flest stemmer i første runde, men trækker sig inden 2. runde, bliver Néstor Kirchner, også peronist, udråbt som vinder og tiltræder som ny præsident i maj måned.

Udviklingen fra 2003 til nu tager jeg op i næste og sidste indlæg i denne lille serie.

AFSLUTTENDE BEMÆRKNINGER

Argentinas default i 2001-2002 var historiens største. Det var bestemt ikke Argentinas første. Argentina misligholdt også sine betalingsforpligtigelser i 1930, 1982 og 1989 og ville også delvist defaulte i både 2014 og 2020.

Figur 12. Offentlig gæld, 1884-2014

Kilde: IMF, Historisk database

EN KRISE MED LANGE SKYGGER

Nedsmeltningen i 2001–2002 fik langvarige konsekvenser for Argentina. Mange satte lighedstegn mellem reformerne i 1990’erne og den efterfølgende krise. Økonomer kan argumentere for, at reformerne snarere bør kritiseres for ikke at gå langt nok – og for, at de i flere tilfælde næppe kan betegnes som ikke-forvridende. Handelsliberaliseringen gjorde ganske vist økonomien mere åben via lavere told og ikke-told barrierer, men der var langt fra det og til et egentlig frihandelsregime.

Man kan naturligvis altid diskutere hvor meget der skal til før man kan kalde noget et frihandels-regime. EU har jo for eksempel (desværre) betydelige handelsrestriktioner overfor import af især landbrugsvarer. Men sammenlignet med handelsrestriktionerne i både EU og USA, var der også i 1990ernes handelsregime i Argentina indbygget langt flere markedsforvridende handelsbarrierer end i vores del af verden.

Den afgørende faktor bag krisen var dog valget af penge- og valutapolitik i lyset af den svage styring af de offentlige finanser og manglende fleksibilitet på arbejdsmarkedet. Som IMF konkluderer i deres evaluering fra 2004:

“Den katastrofale kollaps af den argentinske økonomi i 2001–02 repræsenterer et nederlag for de argentinske beslutningstagere, som undlod at tage nødvendige korrigerende tiltag på et tilstrækkeligt tidligt tidspunkt. IMF begik på sin side, støttet af sine største aktionærer, også fejl ved ikke tidligere at stoppe støtten til en strategi, som – sådan som den blev gennemført – ikke var bæredygtig. Da krisen blev dybere, formåede IMF ikke at engagere myndighederne i at udvikle en alternativ strategi, som kunne have hjulpet med at afbøde de endelige omkostninger ved krisen, selvom disse uundgåeligt ville have været høje.”

Med andre ord erkender fonden, at den burde have stoppet finansieringen langt tidligere. Og når IMF skriver, at de argentinske beslutningstagere “undlod at tage nødvendige korrigerende tiltag”, burde man måske snarere skrive, at de “ikke var i stand til”. Der er næppe tvivl om, at Fernando de la Rúa og hans administration ønskede og forsøgte at balancere budgetterne og gennemføre yderligere reformer. Det var bare ikke muligt.

Det centrale spørgsmål i forhold til den første valutakurspolitik er måske grundlæggende: Hvordan kunne nogen overhovedet få den idé, at det kunne lade sig gøre at fortsætte fastkurs-politikken? Det virker ikke som om hverken IMF eller den argentinske regering på noget tidspunkt lærte af historien – hverken fra Argentina selv eller fra andre lande – om de risici, der følger med en fastkurspolitik over for dollaren.

Ikke fordi man var sluppet for betalingsstandsningen eller den dybe krise ved en opgivelse af fastkurspolitikken allerede i f. eks. 1998, men de langvarige konsekvenser havde muligvis været langt mindre.

Havde man glemt Argentinas gældskrise i begyndelsen af 1980’erne? Ignorerede man, at selv Chile – trods diktatur og undertrykkelse af fagforeninger – også opgav at føre fastkurspolitik i forbindelse med gældskrisen i 1982? Åbenbart.

Derfor bør man være kritisk over for udviklingen i Argentina i disse år. Fastkurspolitikken sluttede ganske vist i 2002, men i forsøget på at bekæmpe inflationen har den nuværende regering igen søgt IMF-lån for at øge valutareserverne og dæmpe prisstigningerne. Og ja – inflationen er faldet drastisk siden Javier Milei blev præsident i 2023 og året efter triumferende kunne erklære overskud på de offentlige budgetter. Men med midtvejsvalget i oktober 2025 nærmer sig, rumler begge kamre i kongressen med krav om øgede pensioner og sociale ydelser.

Men én ting er intentioner og håb – noget andet er, om det overhovedet er muligt at reformere den argentinske økonomi. Jeg kan allerede nu afsløre, at jeg desværre tvivler (håber dog jeg tager fejl).

Det vender jeg tilbage til i sidste afsnit af “Argentina og Milei”.

Hent ovenstående indlæg som pdf: Milei og Argentina II del 4. – DEN STORE NEDTUR

________________________________________________________________________________

BILAG 1. SIMPEL OVERORDNET TIDSLINJE:

1983: Demokrati genindføres, og Raúl Alfonsín vinder præsidentvalget. Landet oplever et budgetunderskud på 15% af BNP og en udlandsgæld på over 40 milliarder dollars.

1984: Inflation stiger til ca. 700%, og kapitalflugten estimeres til ca. 22 milliarder USD.

1985: IMF og andre långivere stopper for ny långivning.

1985: “Austral-planen” introduceres med en ny valuta og stabiliseringstiltag.

1987: Planen kollapser efter midtvejsvalget, hvor peronisterne igen får flertal.

1988-1989: Inflation stiger voldsomt, og Argentina er præget af voldsom uro og strejker.

Maj 1989: Inflationen når 78% om måneden.

Juli 1989: Raúl Alfonsín træder tilbage, og Carlos Menem overtager præsidentposten. Inflationen når næsten 200% om måneden.

December 1989: Pris- og lønstop ophæves.

Januar 1990: “El Plan Bonex” implementeres, hvilket konverterer bankindskud til statsobligationer. Årlig inflation er på ca. 2300%.

Januar 1991: Domingo Cavallo udnævnes til økonomiminister.

1. april 1991: Konvertibilitetsloven træder i kraft, der fastsætter kursen til 1 USD = 1 peso.

1992-1996: Omfattende privatiseringer og reduktion af offentlig beskæftigelse finder sted.

1998: BNP per indbygger er steget med over 40% siden 1990, men falder voldsomt herefter.

2001-2002: Økonomisk krise, hvor den offentlige gæld eksploderer og statsbankerot.

2001

Juli: Usikkerheden om Argentinas gæld vokser, og kreditvurderingsbureauet Standard and Poor’s nedgraderer landets kreditvurdering til B-. Dette skaber en “bank run”, hvor borgere begynder at trække deres dollars ud af banksystemet.

30. november – Bankrun og panik

1. december: For at forhindre et totalt kollaps i banksystemet indfører økonomiminister Domingo Cavallo en række restriktioner på bankudbetalinger. Disse restriktioner, populært kendt som “el corralito” (den lille indhegning), begrænser udbetalinger af kontanter til 250 dollars eller pesos om ugen.

5. december. IMF stopper for udbetaling af lån

19. december: Restriktionerne fører til omfattende sociale uroligheder, plyndringer og gadekampe. Præsident Fernando de la Rúa erklærer undtagelsestilstand, men dette eskalerer kun protesterne.

20. december: I kølvandet på de voldelige protester og en alvorlig tillidskrise trækker Domingo Cavallo sig som økonomiminister, og kort tid efter træder præsident Fernando de la Rúa tilbage. I løbet af to uger har landet fem forskellige præsidenter.

2002:

6. januar: Den nyindsatte præsident Eduardo Duhalde afskaffer den faste valutakurs, der i over 10 år havde bundet pesoen til dollaren i et 1:1-forhold.

7. januar: Devalueringen af pesoen fører til et stort værditab. For at beskytte det finansielle system tvinger regeringen til en “pesificering” af bankindlån, hvor alle bankkonti i dollars konverteres til pesos. Denne konvertering sker dog til en ufordelagtig kurs (1,4 pesos til 1 dollar), hvilket påfører borgere, der har opsparet i dollars, et betydeligt tab. Lån i dollars bliver dog også konverteret til pesos, men til en bedre kurs (1:1), hvilket belaster bankerne.

11. januar: For at beskytte befolkningen mod hyperinflation, indføres en ny lov, der begrænser lønstigninger og prisstigninger. Den “offentlige nødlov” giver også regeringen ekstraordinære beføjelser til at omstrukturere gælden.

Februar

Regeringen fortsætter med at omdanne bankindlån i dollars til pesos, hvilket skaber yderligere vrede blandt opsparere. Mange sagsøger staten, og i nogle tilfælde erklærer domstole tiltagene for forfatningsstridige.

I løbet af året stiger inflationen voldsomt, og arbejdsløsheden overstiger 20%. Den argentinske økonomi befinder sig i en dyb recession.

Regeringen gennemfører en række midlertidige tiltag for at stabilisere situationen, men tilliden til det finansielle system er næsten ikke-eksisterende.

I slutningen af 2002 begynder økonomien en langsom bedring, men de langsigtede konsekvenser af “corralito” og “pesificeringen” er alvorlige for mange argentinske familier.

Hent indlæg som Pdf fil her.

De to nye kriser, der kan tårne sig op i horisonten, gælder de frie kapitalbevægelser og den offentlige gæld. Fra jeg skrev første udkast i sidste uge til i dag har der allerede været tegn på, at det kunne bevæge sig i den retning: Dollaren er under pres, og statsobligationsrenten er steget frem for at falde som normalt, når investorerne flygter ud af aktiemarkedet.

Lad os se lidt nærmere på de to problemer.

De frie kapitalbevægelser kan være under pres af den simple grund, at Trumpadministrationen har givet udtryk for et ønske om at sænke den reale dollarkurs. I sit på mange måder besynderlige manifest skrev Stephen Miran, der siden er udnævnt til Trumps nye formand for de økonomiske rådgivere (den amerikanske overvismand), om at beskæftigelsen i de traditionelle rustbælteindustrier lider under, at dollaren er reservevaluta. Dollaren er efterspurgt ikke alene til udenrigshandel, men også som international reservevaluta, og det driver ifølge Miran den reale valutakurs op, så de gamle industrier har svært ved at konkurrere. Og det er tilsyneladende et problem. Der er vedholdende snak i Washington om en ”Mar-a-Lago-accord” om at sænke dollaren.

Inden vi ser på, om det reelt er et problem at have sin valuta som international reservevaluta, kan man spørge, hvad der skal til for at få den reale dollarkurs ned. Det er ikke noget problem at sænke den nominelle valutakurs, hvis man lemper pengepolitikken. Problemet er, at det vil øge de indenlandske priser, så den reale valutakurs (dvs. valutakursen korrigeret for inflation) stiger igen, og så er man lige vidt. Man kan også forsøge at drive den indenlandske inflation nedad ved at stramme pengepolitikken. Men det vil få dollaren til at stige, og så er man igen lige vidt.

Hvis man skal have den reale dollarkurs ned, skal man påvirke både valutakursen og de indenlandske priser. Men det kan man ikke under frie kapitalbevægelser. Mange vil kende det som Mundell Fleming-modellens ”umulige trilemma”. Så konklusionen kan hurtigt blive at sætte spørgsmålstegn ved de frie kapitalbevægelser.

Man kan også nå til samme konklusion via udenrigsbalancen. Modstykket til et underskud på betalingsbalancen (som Miran og Trump jo er meget optaget af) er, at der er et tilsvarende overskud på kapitalbalancen. Underskuddet på betalingsbalancen er et opsparingsunderskud og derfor må man eksportere gældsbeviser (kapital) i samme takt, som man gældsætter sig. Hvis man nu tror på, at overskuddet på kapitalbalancen driver underskuddet på betalingsbalancen, så kan man måske begynde at ønske sig at sætte en prop i kapitaleksporten. Og det er tilsyneladende den slags overvejelser, man er begyndt at gøre sig i Det Hvide Hus.

Frie kapitalbevægelser er – lige som fri bevægelighed for varer og tjenester – et gode, og en begrænsning af dem vil have negative økonomiske konsekvenser først og fremmest for USA. Der er en forvridningsomkostning ved at opdele verden i separate kapitalmarkeder – ud over hvad den er i forvejen, fordi mange ikke-vestlige lande har restriktioner.

Det kan være svært for avancerede, velintegrerede lande at opretholde effektiv begrænsning på kapitalbevægelserne i en grad, der gør det muligt at påvirke den reale valutakurs på lang sigt. I 1980erne kollapsede mange af den slags restriktioner, f.eks. i Sverige og Norge. At holde det dominerende land på det internationale kapitalmarked, USA, isoleret, kan vise sig en for stor opgave.

Samtidig er det grundlæggende bizart at sætte spørgsmålstegn ved USA’s store gevinst ved at være reservevaluta. Men det er i realiteten, hvad Miran gør. Gevinsten ved at være reservevaluta består for det første i en større møntningsgevinst for centralbanken, som kan udstede flere (ikke-forrentede) penge end ellers og placere dem i rentebærende aktiver. For det andet driver efterspørgslen efter dollaraktiver kapitalafkastkravet ned og produktiviteten og lønningerne op i USA. Fordi dollar – hidtil i hvert fald – er blevet betragtet som sikrere, er investorerne villige til at acceptere en mindre præmie på dollaraktiver end på andre valutaer.

Men driver efterspørgslen efter dollar ikke handels- og betalingsbalanceunderskuddene i vejret? Det er faktisk ikke forkert, men ikke på en måde, der er skadelig for USA. Det er forkert, at USA bliver påtvunget en højere gæld på grund af efterspørgslen efter dollartilgodehavender. Det bliver rigtig nok billigere at finansiere både offentlig og privat gæld, og det kan gøre det mere fordelagtigt at stifte gæld. Men ingen tvinger hverken staten eller private til at stifte gæld. Derimod vil et lavere afkastkrav drive investeringerne i USA op, fordi det skaber det skaber de efterspurgte dollaraktiver. Udlændinge, der efterspørger dollaraktiver, kan i princippet selv skabe dem ved at bygge produktionsanlæg i USA.

Som bekendt er betalingsbalancen lig med privat opsparing minus investeringer minus offentligt budgetunderskud. Efterspørgslen efter reservevaluta sætter sig i højere investeringer og ad den vej i et højere betalingsbalanceunderskud. Ingen tvinger den amerikanske stat til at udstede flere statsobligationer af den grund. Det er udelukkende politikernes modvilje mod at finansiere de høje udgifter, som driver gældsætningen. Det eneste, dollarefterspørgslen kan ”beskyldes” for, er at gøre gældsætningen billigere.

Og så er vi fremme ved den mulige gældskrise.

USA’s offentlige gæld svarer ifølge OECDs opgørelse til omkring 125 pct. af BNP. Også i mange EU-lande er gældskvoterne betragtelige. Frankrig er næsten på niveau med USA. Eurolandenes gæld svarer til omkring 90 pct. af BNP. Den nye tyske regering har lempet sin gældsbremse markant. Det kaster måske ikke Tyskland selv ud i en gældskrise, men svækker evnen til at holde andre lande flydende.

Risikoen for en akut gældskrise er til stede, hvis der opstår tvivl om en stats evne eller vilje til at servicere sin gæld. Den afhænger igen af fire variable. Gældskvoten, renten, væksten og den offentlige (primære) saldo. Det gælder tilnærmelsesvist:

Ændring i gældskvote = gældskvote * (rente – vækst) – saldo/BNP

Hvis gælden ikke skal komme ud af kontrol, skal det være muligt at forhindre gældskvoten i at vokse. Væksten skal sammen med den offentlige primære saldo være stærk nok til at holde rentebyrden i skak.

Som det ses af formlen, vil lavere BNP og lavere vækst skubbe gældskvoten i vejret. Det er den direkte effekt af et fald i den økonomiske aktivitet på både kort og lang sigt. Men også en højere rente vil skubbe gældskvoten op. Her kan gælde en selvforstærkende effekt på den måde, at større gældskvote øger risikoen for en gældskrise, hvilket i sig selv øger renten – og det skubber så gældskvoten yderligere op. Endelig afhænger væksten i gældskvoten af underskuddet før renter (den såkaldt primære saldo). Også for saldoen kan der være en selvforstærkende effekt, fordi lavere økonomisk aktivitet sænker skatteindtægterne og kan øge udgifterne til overførsler.

Hvis staten ikke er villig til at bringe gældskrisen under kontrol ved at forbedre sin saldo, kan den øge det nominelle BNP ved at sætte fut i inflationen. Det vil sænke gældskvoten og er reelt en skat på obligationsejerne. Men de vil til gengæld forlange en højere rente for at finansiere gælden for fremtiden.

Trump Administrationens politik risikerer at sænke væksten på både kort og lang sigt. Forventningerne om recession er taget til og protektionismen vil gøre USA permanent fattigere. Desværre vil svækkelse af den amerikanske økonomi smitte af på resten af verden og bidrage til gældsproblemer i andre højgældslande, som vi desværre har rigeligt af i EU.

Trump har gang i et farligt spil. Miran er dog ikke helt blind over for alle selvmodsigelserne i hans manifest. Hvis dollarefterspørgslen falder, kan det hurtigt øge finansieringsbyrden på den amerikanske statsgæld. Her forestiller han sig, at USA skal kræve betaling for at stille sikkerhed og reservevaluta til rådighed for andre lande, f.eks. i form af udstedelsen af meget lange, meget lavt forrentede statsobligationer, som andre lande skal forpligte sig til at købe! Ud over at ryste på hovedet må man konstatere, at det jo også er en form for statsbankerot.

Her er et par smagsprøver på, hvad jeg siger:

»Det vil være et historisk fejltrin, hvis Danmark skifter linje i EU-politikken og støtter lempeligere statsstøtteregler, mere protektionisme, aktiv industripolitik og yderligere bevægelse i retning af en fiskal union. Desværre er det, hvad Løkke lægger op til«.

Otto Brøns-Petersen mener, at den tidligere regering – også ledet af Mette Frederiksen (S) – havde den rigtige kurs under blandt andet forhandlingerne om EU’s budget, hvor Danmark sammen med et par andre lande lavede ’sparebanden’, som kæmpede for et mindre budget. Den kurs burde den nye regering fortsætte, mener Cepos-analysechefen.

»[H]vis vi for eksempel taler om fælles gæld, bør det være noget, som er forbeholdt i eurolandene. Ikke de andre lande. Så er vi på vej dybere ind i en fiskalunion. Det kan godt være, at eurolandene er forbi point of no return, men det er vi ikke.«

Det er svært at overdrive betydningen af denne debat. Mange af de emner, som fylder i dansk politik til hverdag, kan blive påvirket, hvis ikke overhalet af den udvikling, der er i gang i EU. Det kan også splintre EU yderligere. Vi bør undgå, at det går i den forkerte retning – men vi skal også blive bedre til at se værdierne i de gode sider ved det nuværende EU.

Et helt centralt spørgsmål – som vi kommer ind på i interviewet – er den gældskrise, som præger EU, og den fiskale union, som truer. Det kan få vidtrækkende konsekvenser. Og det afholder CEPOS et arrangement om, hvor jeg diskuterer med Niels Thygesen (formand for Det Fiskale Råd) og Anders Christian Overvad (Tænketanken Europa) d. 7. februar. Du kan læse mere og eventuelt tilmelde dig her.

Ser man først på gældsudviklingen i Grækenland og Italien – den anden store hovedpine for EU og eurozonen – ser det ikke videre positivt ud. Nok har man bragt de græske statsfinanser nogenlunde under kontrol, men den græske statsgæld var stadig over 180 % af BNP ved udgangen af 2017. Som en ganske grov tommelfingerregel plejer økonomer at sige, at et gældsniveau over 80-100 % vil tynge landets økonomi. Rentebetalingerne begynder at blive så store, at det ar en synlig effekt på statens budget, og et så højt niveau er for det meste et symptom på politisk dysfunktionalitet – at politikerne i en længere årrække har ladet stå til og ikke taget finansielt ansvar. Som figuren nedenfor viser, er det græske niveau således cirka det dobbelte af den normale, kritiske grænse. Det italienske niveau er ikke nær det samme problem, men som figuren nedenfor illustrerer, er de gode år med nogenlunde ansvarlig politik ovre, og gælden er stigende igen. Den nuværende populistiske regering i Rom har på ingen måde gjort det bedre, men insisterer på at bruge flere penge.

På den internationale scene er et af problemerne, at det i høj grad er udenlandske stater, der ejer den græske statsgæld, mens en væsentligt større del af den italienske ejes af italienske (og udenlandske) banker. En græsk gældslettelse – dvs. en delvis græsk bankerot, selvom det ikke må hedde det – vil således skulle betales af disse stater. En stor del af gælden holdes af ECB, og hvis den lettes, må eurozonens medlemmer, der ejer ECB, rekapitalisere banken. Det er særligt de nordeuropæiske medlemmer ekstremt utilbøjelige til at ville gøre. Et yderligere problem er, at kreditorerne – EU’s regeringer, den Europæiske Centralbank og den Internationale Valutafond – også har svært ved at komme til enighed om, hvad der helt præcist bør ske. IMF, der ligesom OECD har taget et stort skridt til venstre de senere år, foretrækker en langt blidere linje overfor Athen, mens særligt dele af EU ikke er parate til at forære noget, der nærmest har lignet en failed state, flere midler.

Den eneste holdbare vej ud af kaosset for Grækenland, og det snigende gældsmareridt for Italien, er økonomisk vækst. Og her ser det, som illustreret i den anden figur nedenfor, en smule bedre ud fra grækerne end italienerne, der synes reformresistente i næsten danske omfang. Grækerne har af nød faktisk indført en række reformer af både den offentlige sektor og dele af de statslige reguleringer – om end ikke nær så dybe reformer, som regeringen har lovet – og IMF regner med, at økonomien reelt voksede 2 % i 2018 og sandsynligvis vil vokse lige så meget i år. Det er langt fra nok for en økonomi, der er sat næsten 20 år tilbage og har behov for langt højere vækstrater til at hjælpe med at betale gælden, men det er en start.

Længere mod vest ser det langt værre ud, da der stort set ingen vækst har været i den italienske økonomi i snart 20 år: Den gennemsnitlige vækstrate siden 1999 har været ½ % om året. Den nuværende regering ønsker at ’stimulere’ økonomien gennem finanspolitikken. Men som enhver, der har fulgt et introduktionskursus i makroøkonomi ved, vil finanspolitiske tiltag måske give en mindre aktivitetseffekt, men den virker næppe mere end 2-3 år, og kommer ikke til at have varig virkning på nationalindkomsten eller arbejdsløsheden. Tilbage står endnu et hul i statens finanser, fordi der ingen planer er for at dække de ekstra udgifter med ekstra skatter.

Bundlinjen er, at de to specielt finanspolitisk uansvarlige europæiske lande begge stadig er syge økonomier. Begge lider under det mentale problem, som historikeren Bernard Lewis engang opsummerede i spørgsmålet ”Who did this to us?” – at man kollektivt nægter at tage ansvaret for egne finanser og egen uansvarlighed på sig. Begge lider også under en aftagende vækstrate i det meget lange løb, som det ganske let kan ses i den anden figur i dag. Det vækstmønster er typisk for økonomier, hvor en relativt lille del af den samlede vækst kommer fra vækst i produktiviteten. Som Robert Solow slog fast for mere end 60 år siden, er produktivitetsvækst nøglen til permanent vækst. Som de sidste 20 års forskning i vækst peger på, handler det spørgsmål i høj grad om gode institutioner, der skaber incitamenter for folk til at innovere i stedet for at rent-seeke. Og ser man på netop dét aspekt af problemet, ser det i særligt grad sort ud for Grækenland og Italien. Gælden er blot et symptom på, hvor institutionelt syge de to samfund er.

Men en anden del af diskussionen, der ikke foregår, burde være hvorfor Syriza-regeringen agerer som den gør. Udefra ser det aldeles idiotisk ud, om end idiotisk på en tydeligt vulgærkeynesiansk og marxistisk måde. Pointen i dag er dog, at der er en måde at finde rationalitet i Tsipras og Varoufakis strategi. Rationaliteten er klassisk public choice – man behøver ikke andet end at regne med, at græske politikere fra Syriza gør det, der er bedst for græske politikere fra Syriza, uanset hvad der er bedst for vælgere, befolkning, eller Grækenlands fremtid.

Man bliver derfor nødt til at spørge, hvad der er Syrizas bedste strategi for at vinde det næste valg i Grækenland. Normalt ville man sige, at et parti, der fører et land ud i økonomisk kviksand, burde blive straffet hårdt. Sådan spiller klaveret bare ikke i denne situation. Fordi man fra såkaldt europæisk side effektivt har socialiseret omkostningerne ved en græsk bankerot – en ganske stor del af den græske regning skyldes til andre eurolande – er der ikke længere blot tale om en økonomisk krise, men også effektivt om en politisk krise (se f.eks. Mats Persson om krisen).

Den politiske overtagelse af størstedelen af den græske statsgæld har sat regeringen i Athen i en situation, hvor Syriza og andre partier udenfor magten før 2009 kan skyde skylden for problemerne på andre. Tsipras og Varoufakis rejser således rundt i verden og i Grækenland med budskabet om, at det ikke er grækernes skyld – verden skylder dem et eller andet for civilisation og for at have været besat under anden verdenskrig – og at enhver liberaliserende reform af landet vil gøre krisen værre. Deres narrativ er således vulgærkeynesiansk i den forstand, at den græske krise ikke skyldtes årtiers horribel politik – deres land har trods alt haft objektiv kurs stik mod luksusfælden i et par årtier – men nedskæringer og privatisering af statsejede selskaber. Den er også konsistent med partiets rødder, der skal findes i den yderste, kommunistiske venstrefløj, der tabte magtkampene i landet efter anden verdenskrig og også spillede en martyrrolle under militærdiktaturet.

Syrizas politik er derfor rationel på den måde, at den handler om at fortælle grækerne, at partiet faktisk beskytter dem. Tsipras sagde for eksempel i en tale til parlamentet for få dage siden, at ”denne fiksering på nedskæringer er en del af en politisk plan om at ydmyge et helt folk, der uden egen skyld har lidt i fem år. IMF har et kriminelt ansvar for den nuværende situation.” Andre græske regeringspolitikere har forsøgt at sælge en historie om, at det er Merkel og Tysklands skyld, at de – i en klassisk nulsums- lagkagetænkning – skader Grækenland ved et være ’for’ konkurrencedygtige, eller at det hele skyldes anden verdenskrig og naziregimet. Adfærd, der internationalt er det samme som at skyde sig selv gentagne gange i foden, giver således god mening i en national kontekst.

Tsipras-regimet følger ret perfekt Jim Vreelands syndebukteori (formuleret overfor IMF her): Man ved, at reformer vil forbedre økonomien, men underminere ens egen magtbase, medmindre man totalt kan frasige sig ejerskab for dem. Syrizas bedste chance for at blive genvalgt er således paradoksalt, at Grækenlands problemer forværres, samtidig med at man kan skyde skylden på IMF og tyskere, hollændere eller andre onde nordeuropæere, som ikke ser landets storhed. Giver man efter og indfører egentlige reformer, underminerer man sin magtbase og agerer imod ens egne valgløfter og ideologi. Indrømmer man officielt, at det er ens egne problemer, skaber man modvilje blandt græske vælgere. Den eneste politiske vej for Tsipras og hans folk er den økonomisk mest destruktive. Politik trumfer til enhver tid økonomi og ansvarlighed.

Billede via Cointelegraph.com

Den græske regering står nu over for en så akut mangel på penge, at det diskuteres om de bliver nødt til at udstede en ny, parallel valuta til at lukke hullet. Tænketanken Bruegel  har hér samlet en række af de væsentlige indlæg i debatten.

Der er forskellige modeller, men grundlæggende består manøvren i at udstede værdipapirer, der kan træde i stedet for euroen til indenlandske betalinger. I stedet for €10 i løn, pension eller anden betaling fra den græske stat, får man en check på €10, der først kan indløses om 3, 6, 12 eller flere måneder, eller til at betale sine skatter med året efter. De ville kunne bruges internt i Grækenland. Dækning består primært i, at det offentlige forpligter sig til at tage imod dem. Som før omtalt her på Punditokraterne har lignende været prøvet før, bl.a. i Californien, men det er fortsat meget uvist, hvordan de kunne fungere i en europæisk integreret økonomi.

Et af de mere skæve indlæg i debatten er skrevet af ingen anden end Yanis Varoufakis, nuværende finansminister i Grækenland. Han foreslog at udstede en paralleleuro — og bruge endda blockchainteknologi som infrastruktur:

“Governments in Europe’s Periphery are asphyxiating in a Gold Standard-like monetary union that is buffeted by the winds of recession and outright deflation. … Is there something that the peripheral countries can do to give themselves a chance to breathe better and to act as a bargaining chip that will make Berlin, Frankfurt and Brussels take notice?

The answer is yes: They can create their own payment system backed by future taxes and denominated in euros. Moreover, they could use a Bitcoin-like algorithm in order to make the system transparent, efficient and transactions-cost-free. Let’s call this system FT-coin; with FT standing for… Future Taxes.”

Bruegel skriver i øvrigt: “although historical examples of parallel currencies exist, the analysis of the idea remains in its infancy.” Det er nu ikke ubetinget korrekt, idet de amerikanske og canadiske kolonier jo løbende udstedte præcis tilsvarende penge, som netop havde dækning i fremtidige skatteindtægter: “essentially securitizing the future tax liabilities of its citizens.

(Mere om disse tidlige penge, som denne punditokrat finder ekstremt interessante: http://econ.biu.ac.il/files/economics/seminars/goldberg-lunch.pdf )

(Og endnu mere om de såkaldte govcoins, som lader til at vække mere begejstring hos finansielle institutioner og regeringer end selve Bitcoin)

Ikke desto mindre er den samlede gæld stadig høj og den økonomiske situation stadig elendig. Grækenlands nye regering kræver yderligere eftergivelser.

Spørgsmålet er, om gældseftergivelse overhovedet virker efter hensigten?

I et større studium af effekten af de 100 mia. dollar der blev eftergivet en række udviklingslande i årene 1989-2003, finder forfatterne eksempelvis:

“… very little evidence that debt relief has had any impact on the level or composition of public spending. Nor do we find that debt relief has led to improvements in policy or increases in investment rates. It is therefore also not very surprising that the growth impacts of debt relief do not appear to be significantly different from zero.” (Depetris, Chavin og Kraay 2005

Grækenland står i en anden situation end de ulande, der er grundlag for Depetris’ og de andres rapport, men der er også mellemindkomstlande, især i Syd- og Mellemamerika, som har haft gentagende bankerotter, haltende tilbagebetalinger og kriser. Det har oftest ikke ført til langsigtet forbedring af landenes økonomiske situation, fordi det ikke løser de grundlæggende problemer. Medianlandet kommer endda ud med højere gæld end før:

“Benjamin and Wright (2008) show for their sample of 90 defaults that indebtedness, measured by the ratio of the face value of debt to GDP, does not fall, and may even rise, after a default. The median country ends the year of the settlement with a debt-to-GDP ratio 5 percentage points higher than when they entered default.”

Det kunne meget vel også ske i Grækenland. Syriza vil jo ikke kun mindske gælden, men øge det offentlige forbrug, skatter, begrænse erhvervene (bl.a. i den altafgørende turistindustri). Det er næppe en politik, som vil gøre noget godt for den græske økonomi på længere sigt.

Ganske vist forekommer det svært det uretfærdigt, at dagens og fremtidens unge skal lide så meget under tidligere græske regeringers fejlagtige politik (siden 1973, da Grækenland sidst havde overskud på de offentlige finanser). Men hvis gældsfragåelse alligevel intet løser på længere sigt, kan man godt pakke fanerne væk.

Gældsforhandling anno 2012

 

Pointen med min klumme er, at den ’gammeldags’, konservative approach til krisen så tydeligt har betalt sig. Uden nogen udsigt til hjælp kan der ikke være moral hazard-problemer og politisk fifleri. Resultatet har været klart, som jeg skriver i Børsen:

De seneste tre år har Østeuropa haft en gennemsnitlig vækstrate på 1,7 pct., mens den tilsvarende rate for Vesteuropa var 0,4 pct.

Selv uden Grækenland og Cypern, der er de facto bankerot, voksede de vestlige økonomer et procentpoint langsommere end Østeuropa. Kun Tyskland og Storbritannien følger med, og ingen er tæt på at matche de baltiske landes årlige vækst på 4-5 pct.

Figuren nedenfor viser basalt set det samme billede. Så hvem vil man helst emulere: Eurozonens politiske ’fix’ eller Østeuropas ansvarlighed?

Spørgsmålet og selve situationen, som Djankov peger på, afslører i hvor høj grad der tænkes i et europæisk A- og B-hold. A-holdet er de gamle EU-medlemslande som deltager i eurozonen, mens B-holdet er en gruppe tidligere kommunistiske lande, som man mildt sagt ikke har den store fidus til. Og bevares, politik er ikke altid lige kønt i de nye lande, og de fleste kæmper med væsentlige korruptionsproblemer. Måske burde man ikke have nogen videre tiltro til deres politiske systemer?

Det er dog et noget andet billede man får af at sammenligne den faktiske udvikling i de to dele af Europa. En række central- og østeuropæiske lande, ikke mindst Letland og Bulgarien, fik voldsomme økonomiske problemer under krisen, ligesom det skete i Vesteuropa. I stort set alle tilfælde har de selv ryddet op i deres budgetter og rettet økonomien, om end det har været brutalt. I Letland har man således skåret næsten 20 % af det statslige budget væk. Markederne har belønnet regionen med en gennemsnitlig obligationsrente på cirka 5 % – noget under Italiens og Spaniens, og milevidt under Grækenlands cirka 25 %. Tjekkiets ligger omkring 2½ %, og således stort set på niveau med Belgien og Frankrig.

I de vesteuropæiske lande, hvor man kunne regne med hjælp fra EU, har man derimod ikke taget de store, upopulære beslutninger eller på nogen måde formået at rydde op. Grækenland gik sidste år gennem det der, på trods af betegnelsen ’haircut’, var en delvis statsbankerot, og hverken Italien, Spanien eller Frankrig med de lurende problemer har evnet at implementere reformer, som alle ved bør gennemføres. I stedet fungerer problemlandene nu som kommissionsformand Barossos undskyldning for at arbejde åbent for en føderal union. Det, som EU tydeligt betragter som et B-hold, er A-holdet i finanspolitisk sammenhæng, og de politiske A-holdsvenner er i ansvarlighed i bedste fald et B-hold.

Hvis hjælpen fra Bruxelles – betalt af Berlin – bliver automatisk, forsvinder enhver tilskyndelse til at hjælpe sig selv. Hvis der ingen kære belgisk mor er i horisonten, formår selv de nyeste demokratier at gøre det rigtige. Krisehåndtering og finanspolitisk ansvarlighed i EU handler ikke om evne, men om villighed.

Den tiltro kan nok bedst vises i rentespændet til de lande, der betragtes som ‘sikre’ investeringer. Pt. drejer det sig i høj grad om Tyskland (naturligvis), Danmark og Sverige. I figuren er den stiplede linje derfor gennemsnitsrenten på tiårige statsobligationer i disse tre lande, og altså sammenligningsgrundlaget.

Resten af figuren viser fire eksempler: Irland, Italien, Portugal og Spanien. Grækenland er slet ikke med, da landets renteniveau i juni lå på 27,8 % – markedets måde at sige på, at det er overvældende sandsynligt, at der kommer en ny, fuld bankerot. Men de fire lande er bemærkelsesværdige på den måde, at de bevæger sig i forskellige retninger.

Irland har haft nogle af de største problemer, men også ryddet massivt op og er begyndt at opleve vækst igen. Nogle kommentatorer som Paul Krugman på NYT har således meget svært ved at acceptere, at det går godt for Irland, fordi landet har gjort det stik modsatte af, hvad gammelkeynesiansk ‘visdom’ peger på. Portugal bevæger sig også i den rigtige retning, omend langsomt, da det efterhånden er klart at regering og opposition er klar til at gøre, hvad der kræves.

Spanien og Italien, derimod, er på vej den anden vej. Det bemærkelsesværdige er, at de for tiden bliver vurderet på lige fod med Irland, men med den helt modsatte trend! Hvis man for måneder siden mente, at det var ude med Irland – og det var der en del kommentatorer, der gjorde (og beskyldte irsk liberalisering) – må man nødvendigvis konstatere det samme mht. f.eks. Italien. det sker bare ikke, fordi den italienske økonomi er alt for stor til at den europæiske centralbank kan holde hånden under den – og måske fordi den tyske tålmodighed med sydlig slaphed og mangel på ansvar er ved at være forbi. Døm selv udviklingen.

Så uden at påstå, at det på nogen måde er en bedre eller mere retvisende metode – måske bare sjovere – er her et alternativ. I figuren nedenfor har jeg opgjort, hvor stor passagertrafikken var i et antal af Europas største lufthavne. De røde søjler er procentudviklingen fra 2007 til 2010, dvs. i løbet af krisen, mens de blå er 2010 til 2011, altså et illustrativt mål for, hvor godt det er gået under den efterfølgende gældskrise. Tallene er sorteret efter, hvor galt det gik under krisen.

Den værst ramte lufthavn var Barcelona, efterfulgt af London-Gatwick og Palma de Mallorca (henholdsvis en af de største afsendere og modtagere at charterturister). Amsterdam-Schiphol og Madrid-Barajas blev også hårdt ramt, ligesom passagertallet faldt i de tre andre storlufthavne London-Heathrow, Frankfurt og Paris-Charles de Gaulle. Det morsomme – hvis man må kalde det det – er at Barcelona, Schiphol, Frankfurt og Heathrows passagertal vokset med mere end fem procent i 2010-2011, mens Madrid er nærmest stagneret. Hvis man ser ud over figuren, er Rom-Fiumicino og Paris-Orly også slemt ramt, mens München og Düsseldorf har haft vækst hele vejen gennem kriserne. Selv et så simpelt billede genskaber således et mønster, man let kan genkende, med stagnation eller negativ udvikling i Sydeuropa og fortsat positiv udvikling eller stærk recovery i Nordeuropa. Lidt polemisk kan man måske spørge, hvorfor EU, ECB og politikere som Dan Jørgensen og Jens Rohde så gerne vil have, at vi fører samme politik og har samme valuta?

Som en public service viser vi nedenfor ratings fra både Standard’s & Poor og Fitch; bemærk at nogle af forskelle skyldes, at Fitch ikke har opdateret deres ratings endnu. En anden service er ret simpel information. Eurozonens medlemslande uden en kommunistisk fortid har nu en gennemsnitsrating på A+ (A hvis man tæller Grækenland med). De ’almindelige’ EU-lande, der stadig står udenfor euroen, har alle en rating på AAA – dvs. den perfekte score. Ultimo december var gennemsnitsrenten på en tiårig statsobligation i eurozonens almindelige medlemslande på 5 % (6,2 % hvis man tæller grækerns 21,1 % med). De almindelige udenfor zonen kan derimod refinansiere deres tiårige til en gennemsnitsrente på bare 1,9 %. Hvis den slags tal ikke fortæller en historie om en fælles valuta i svære vanskeligheder, ved jeg ikke hvilke tal, der vil.