Så diskuterer vi topskat igen. Anledningen er, at Liberal Alliance og De Konservative har sendt signaler (som det hedder) om, at de ikke prioriterer en afskaffelse af topskatten i en kommende valgperiode. Begge partier fastholder dog indtil videre deres langsigtede økonomiske planer, hvor topskatten afskaffes.
Læs restenMed den amerikanske højesteretsdommer Antonin Scalias uventede, men ikke helt overraskende død (han var 79 år), er der udløst en politisk strid om udnævnelsen af en ny. Det er den demokratiske præsident Obama, som har retten til at udnævne, men kandidaten skal godkendes af den republikansk dominerede Kongres.
Det politiske spil er i gang. Men det handler ikke bare om politik. Det handler også grundlæggende om retlig og politisk filosofi. Konstitutionel økonomi har også en del at sige om emnet.
Scalia var den mest kendte “originalist” i USA. Det var i høj grad takket været hans indsats som højesteretsdommer i tre årtier, at originalismen kom stærkt tilbage i amerikansk retsfilosofi. I dag er højesteretsdommer Clarence Thomas dog i endnu højere grad end Scalia var talsmand for denne retning.
Ifølge originalisterne bør forfatningen fortolkes i overensstemmelse med, hvad “framerne” tiltænkte. Modsætningen til originalismen er ideen om “den levende forfatning” – dvs at forfatningen bør fortolkes efter sin samtid.
Det er som sagt ikke bare et simpelt politisk spørgsmål, der skiller de to retninger, selv om de engang imellem bliver fremstillet som henholdsvis “konservativ” og “progressiv”. Denne simple udlægning blev forstærket af, at Scalia personlig var særdeles konservativ. Men at det ikke er hele historien illustreres af, at han stemte for afgørelser, som hans personlige konservatisme umiddelbart var antipatisk overfor. Det gælderikke mindst sagen om retten til at afbrænde det amerikanske flag, hvor Scalia opretholdt forfatningens bestemmelse om ytringsfrihed til trods for den antipatriotiske ytring, som mange konservative var stødt over.
Originalisme er altså ikke identisk med politisk konservatisme og behøver ikke føre til et mere konservativt samfund. Navnlig ikke i USA, hvor forfatningen var ganske revolutionerende i sine bånd på politiske autoriteter. Og tilsvarende kan en “levende forfatning” bruges som redskab for politisk konservatisme, hvis tiden er konservativ. En ”pragmatisk konservativ” vil have lettere spil med en ”levende forfatning”.
Men hvis originalisme ikke er et simpelt spørgsmål om konservatisme, hvad kan så begrunde den?
Man kan vanskeligt argumentere for, at den amerikanske forfatning er udtryk for den amerikanske befolknings vilje. Den sidste af de delegater, som vedtog forfatningen i 1787, døde i 1836 – altså for 180 år siden (det var i øvrigt selveste James Madison, forfatningens hovedarkitekt). I størrelse, oprindelse, teknologisk stade og talrige andre henseender var det en helt anden befolkning end i dag. Og så var det endda omdiskuteret, om Philadelphia-kongressen overhovedet havde mandat til at vedtage forfatningen, sådan som den gjorde.
Hvis forfatningen ses som en kontrakt mellem underskriverne, udgjorde de en lille minoritet allerede ved underskrivelsen, og der er ikke en eneste tilbage.
Argumentet for originalisme skal derfor hentes helt andre steder. Det kan man efter min opfattelse også godt.
Et centralt argument er, at individuelle præferencer ikke kan aggregeres. “Befolkningens vilje” er dybest set et analytisk meningsløst begreb. Social choice-teorien har med meget stor tydelighed demonstreret, at der ikke eksisterer kollektiv rationalitet med samme egenskaber som individuel rationalitet. En kollektiv beslutning vil med en sammensat befolkning være påvirket af enten tilfældigheder eller manipulation og ikke være et egentliogt udtryk for dens præference. Den grundlæggende præmis for “den levende forfatning” – at forfatningen bør afspejle den faktiske befolknings vilje på et givent tidspunkt – er altså falsk.
“Den levende forfatnings” grundlæggende problem er naturligvis ikke nok til at begrunde originalismen. Der skal mere til.
Én tilgang er, at stabile institutioner i sig selv er et gode, fordi det gør det muligt at planlægge individuelt og koordinere indbyrdes. Hvis man overhovedet vil forvente af folk, at de overholder loven, kræver det, at den er tilpas stabil over tid, til at de kan forudsige, hvad den vil være. Denne tilgang er om nogen knyttet til F.A. Hayeks politiske filosofi og sociale tænkning. Den er dog ikke uden vanskeligheder, sådan som Hayek selv var opmærksom på. Ikke alle regler – herunder forfatninger – er lige gode. Der kan derfor være et trade off mellem forudsigelige regler og hensigtsmæssige regler. “Alt er forbudt” er nok en forudsigelig regel, men alle kan være bedre stillet ved at ændre den. Desuden er stabilitet kun et argument for originalisme, så længe de originale regler er i kraft. Hvis de er ændret af tilhængere af “en levende forfatning”, tilsiger stabilitet alt andet lige, at de nye regler bør føres videre.
Et andet argument for originalisme kan være, at den vedtagne forfatning svarer til, hvad et individ uden viden om sine konkrete senere omstændigheder ville have valgt. Denne tilgang forbindes ikke mindst med James Buchanan. Han mente faktisk, at netop den amerikanske forfatning langt hen ad vejen svarer til, hvad et ville have valgt som den bedst mulige, hvis forfatningen var blevet til inden samfundslivets begyndelse. På samme måde som en faktisk kontrakt kan løse et incitamentsproblem for parterne og muliggøre gensidigt fordelagtigt samarbejde, kan en fri forfatning løse generelle sociale incitamentsproblemer.
En privat kontrakt kan løse det problem, som f.eks. en bygherre og en bygmester står med. Hvis bygmesteren får pengene først, har han ikke noget incitament til at bygge huset. Pengene er jo faldet, og byggeriet er derfra en ren omkostning. Hvis han derimod først får pengene efter opførelsen, har bygherren et incitament til ikke at betale, hvad hun skal. Huset står der jo. I begge tilfælde bliver resultatet, at huset ikke bliver bygget, selv om begge parter havde en fordel ved transaktionen. Den slags ”Fangernes Dilemma”-situationer kan imidlertid let løses ved en bindende kontrakt, som sikrer, at bygmesteren får et aftalt beløb, hvis han leverer.
Hele ideen med en kontrakt går fløjten, hvis betingelserne ikke er givne på forhånd. Det gælder også for forfatninger opfattet som politiske kontrakter. Den “levende forfatning” risikerer derfor at slippe den politiske krigsførelse løs, som forfatningens formål er at forhindre. En kontrakt mellem en bygherre og en bygmester, som bare siger, at betingelserne skal aftales undervejs, løser ikke incitamentsproblemet.
Hvilke incitamentsproblemer kan en forfatning løse? Grundlæggende de samme typer ”Fangernes Dilemmaer” som almindelige private kontrakter. Politiske institutioner har potentialet til at stille alle borgere bedre ved at beskytte deres liv, frihed og ejendom og fjerne fristelsen til at slås. Men en politisk magt, som er stærk nok til det, rummer også en risiko for at blive brugt som instrument imod borgernes liv, frihed og ejendom. Det dilemma vil kontraktarianere som Buchanan forsøge at løse med en forfatning.
Der er dog en afgørende forskel på en forfatning og en privat kontrakt, at private kontrakter er lette at indgå, fordi der er et begrænset antal parter, og fordi den kan indgås før den aktivitet, den handler om (f.eks. at bygge et hus). Det politiske samfund består derimod af alle borgere, og der er kun meget sjældent en ”kontraktuel fase” forud for, at de politiske aktiviteter går i gang.
I denne optik kan forfatningen altså ses som en slags gave givet af forfædre, som ved skæbnens gunst pludselig befandt sig under heldige omstændigheder med et åbent “konstitutionelt vindue” – og dermed vel at mærke en gave det ikke nødvendigvis ville have været muligt for efterfølgende generationer at give. At give f.eks. et parlament eller en domstol ret til at ændre på den undervejs, er ikke at tilnærme den tidens ”folkevilje”, men at svække beskyttelsen borgerne.
Derfor er tilhængere af den liberale demokratiopfattelse (som f.eks. William Riker) heller ikke ude på at gennemføre den illusoriske ”folkevilje”, men at lægge bånd på de politiske autoriteter, sikre at politiske magtkampe foregår inden for fredelige rammer og at beskytte borgernes liv, frihed og ejendom. Demokratiet er et værn på linie med forfatningens øvrige beskyttelsesmekanismer, ikke en overdommer. Efter den liberale demokratiopfattelse er det f.eks. ikke demokratisk at afskaffe demokratiet ved en flertalsafstemning (som påpeget af Karl Popper).
Men det er og bliver selvfølgelig hypotetisk, om dagens amerikanere ville have valgt forfatningen, hvis de havde haft omstændighederne til det. Derfor kan den ikke have samme vægt som en faktisk indgået kontrakt, hvor tiltrædelsen rent faktisk er til fordel for begge parter, og hvor de rent faktisk indgår kontrakten inden incitamentsproblemerne i den “postkontraktuelle” fase sætter ind. En privat kontrakt bliver ikke gyldig af, at den ene part kan påvise modpartens hypotetiske interesse i at ville have indgået den.
Og hvad hvis man desuden kunne vise, at nogen individer i en kontraktuel situation ikke ville have valgt forfatningen alligevel? Det er Anthony de Jasays kritik af Buchanans konstitutionelle tilgang. Hvis ingen forfatning, selv ikke den amerikanske, kunne være født gennem en frivillig kontraktuel proces, så følger det, at den er skabt gennem tvang. Men efter de Jasays opfattelse kan forfatningen i den form, den nu har fået, alligevel være det bedst mulige alternativ, når den først er her. Og et alternativ, hvor spillereglerne er under konstant forandring afhængig af, hvem der aktuelt står stærkest i den politiske kamp, kan være betydeligt ringere. Så selv fra dette perspektiv, hvor hverken forfatning eller stat har megen selvstændig legitimitet, kan originalisme være at foretrække. Det gælder endda også, selv om man er villig til at erstatte forfatningen med en ny og bedre, hvis lejligheden byder sig.
Udnævnelsen af Scalias efterfølger kan godt blive et hundeslagsmål. Men der er mere på spil end partipolitiske interesser.
Finland er formentlig på vej til at indføre en borgerløn. Både til højre og venstre i det politiske spektrum kan man finde fortalere for sådan et system. Men vil det være en god idé i Danmark?
Svaret må blive det lidt kedelige: ”Det afhænger…”.
Her er et par simple regnestykker. De viser meget kort fortalt, at en model som i Finland enten vil føre til en eksplosion i de offentlige udgifter, eller til et betydeligt fald i overførslerne til dem, som ikke er erhvervsaktive.
Ikke foreneligt med liberal samfundsorden
Allerførst dog et principielt synspunkt. Indførelse af borgerløn er ensbetydende med at pålægge dem, der forsørger sig selv, også at forsørge mennesker, som godt kunne forsørge sig selv. Det er et system, hvor dem med størst præference for pengeindkomster bliver tvunget til at betale til dem, der har mindst præference for dem og hellere vil bruge deres tid på noget andet. Det er jeg lodret imod. Det er ikke foreneligt med min opfattelse af en liberal samfundsorden. Punktum.
Effekter af borgerløn
Spørgsmålet er imidlertid, om indførelse af borgerløn er bedre end den massive omfordeling, vi allerede kender. Milton Friedman er den mest berømte fortaler for borgerløn – eller negativ indkomstskat – ud fra denne betragtning. Det glemmes dog ofte, at Friedman også havde stærke reservationer.
I sin reneste form ”giver” borgerløn alle en garanteret minimumsindkomst. I Finland (hvor man dog foreløbig er i en eksperimental fase) er det (ifølge min overfladiske indsigt) åbenbart meningen, at alle i den erhvervsaktive alder skal have 800 euro skattefrit i borgerløn om måneden.
Fordelen ved et sådant system er, at man ikke mister sin borgerløn, hvis man har ekstra indkomst. Det hæmmer derfor ikke incitamentet til at arbejde på samme måde som med f.eks. kontanthjælp og dagpenge, som tabes, hvis man kommer i arbejde. Det øger isoleret set arbejdsudbuddet.
Men – og det bliver en gang imellem overset – en borgerløn virker modsat for dem, der allerede er i arbejde. De kan reducere deres arbejdsudbud med færre økonomiske konsekvenser end i dag. I dag kan man kun få de fleste typer overførselsindkomst, hvis man ikke arbejder. Det gør det mindre attraktivt at reducere arbejdsudbuddet for de allerede beskæftigede.
Hertil kommer, hvad der sker med de effektive marginalskatter. Hvis borgerlønnen erstatter indkomstafhængige overførselsindkomster som daginstitutionstilskud, vil det sænke den effektive marginalprocent. Men hvis der skal skaffes ekstra provenu til at finansiere borgerlønnen med, vil det øge marginalskatterne og reducere de beskæftigedes arbejdsudbud.
Hvis vi indfører borgerløn, vil nogle, som i dag ikke arbejder, begynde at arbejde, mens nogle af de beskæftigede vil arbejde mindre. Effekten er ikke entydig og givet på forhånd. Det er én vigtig pointe at have in mente.
En anden vigtig pointe er, at en borgerløn kan opfattes som værdien af et skattefradrag – blot med den vigtige tilføjelse, at bliver skatten negativ, bliver beløbet udbetalt til borgeren.
Friedman kaldte, som sagt, sin model for negativ indkomstskat. Derfor kan vi opfatte borgerlønnen som en del af skattesystemet og skattesystemets omfordeling.Det har bl.a. den konsekvens, at det ikke betyder noget, om borgerlønnen aftrappes i takt med øvrig indkomst eller ej. Aftrapning kan gøre behovet for provenu til at finansiere borgerlønnen mindre og derfor muliggøre lavere marginalskatter. Men aftrapningen indgår også i den sammensatte marginalprocent, og derfor bliver virkningen af de lavere marginalskattesatser ophævet igen. Hvis en model med aftrapning indrettes, så den har samme fordelingsvirkning som en model uden aftrapning, vil den have samme sammensatte marginalsatser, når det hele regnes med.
Hvad koster det at indføre borgerløn?
Nu kommer vi til et springende punkt. Hvad vil det koste at indføre borgerløn? Forbløffende mange fortalere for systemet har slet ikke regnet på det, eller blot gjort sig forestillinger om det. Information havde en lang artikel om det finske systems anvendelighed i Danmark uden at beskæftige sig med så primitive detaljer!
Svaret på spørgsmålet afhænger helt af, hvor høj borgerlønnen skal være i forhold til de eksisterende overførsler.
Hvis ingen skal miste overførselsindkomst
Man kan som den ene yderlighed forestille sig, at de nuværende modtagere af overførselsindkomst ikke stilles økonomisk ringere, således at der bruges det samme på de nuværende overførselsindkomstmodtagere som i dag. Dermed kommer borgerlønnen reelt til at gå til de nuværende beskæftigede oveni, hvad de får i dag. Dem er der ca. 2,5 millioner af. Hvis alle skal have en borgerløn svarende til 800 euro om måneden oveni, mangler der ca. 650 euro, hvis vi begynder med at give dem skatteværdien af deres personfradrag. Det vil kræve 146 mia. kr. ekstra. Hvis vi finansierer det med at hæve skatten på arbejdsindkomst, skal marginalskatten for alle stige med 12,7 pct.
Dette er regnet før adfærd. Men vi ved, at en forøgelse af progressionen vil få entydig negativ virkning på arbejdsudbuddet fra de allerede beskæftigede. Og det er strengt taget det eneste, vi har gjort: At øge progressionen i beskatningen af arbejdsindkomst (og hvor borgerlønnen kan opfattes som et fradrag eller en negativ skat). Det er også det eneste, vi kan gøre, hvis vi vil holde overførselsindkomst helt skadesløs (hvordan vi præcis kan gøre det, er vi på nuværende abstraktionsniveau behageligt fri for at tage stilling til).
Der vil dog også være en vis positiv adfærdseffekt for personer på overførselsindkomst, som får mere ud af at arbejde (så længe de begunstiges af den højere progression – ellers gælder det modsatte). Pointen er imidlertid, at der skal enorme adfærdsvirkninger til, for at modvirke de negative virkninger for de beskæftigede. Der skal som sagt 146 mia.kr. til for at undgå en stigning i marginalskatten. Hvis vi f.eks. forudsætter, at hver overførselsindkomstmodtager vil øge sit arbejdsudbud svarende til, at der for hver ny fuldtidsbeskæftiget kommer 300.000 kr. ekstra i offentligt provenu, skal arbejdsudbuddet vokse med en halv million fuldtidsbeskæftigede. Det svarer til, at hver fjerde ikke-beskæftigede på overførselsindkomst skal i fuldtidsbeskæftigelse, eller hver anden af de ikke-beskæftigede overførselsindkomstmodtagere, der ikke er pensionister. Det er selvsagt komplet urealistisk.
Regnestykket illustrerer en central pointe. Det kan ikke lade sig gøre at indføre borgerløn, uden at sænke niveauet for overførsler til i hvert fald nogle af dem, der i dag modtager overførselsindkomst.
Hvis udgifterne til overførsler ikke må stige
En anden yderlighed er at regne på, hvad det vil betyde, at der indføresborgerløn for de udgifter, der i dag går til overførselsindkomster. Et helt simpelt regnestykke er, at knap halvdelen af alle voksne er på overførselsindkomst i stedet for at være i beskæftigelse – svarende til 2,2 millioner personer. De tegner sig for langt størstedelen af udgifterne til overførselsindkomst (men en mindre del går til beskæftigede). Hvis de nuværende udgifter skal fordeles på alle voksne i stedet, vil det altså medføre næsten en halvering af den gennemsnitlige overførselsindkomst for de ikke-beskæftigede.
I Finland er det åbenbart planen at holde folkepensionisterne uden for den nye borgerløn. I Danmark er det 1,1 million personer. Hvis man holder dem uden for regnestykket, bliver forholdet 1:3 mellem ikke-beskæftigede overførselsindkomstmodtagere og beskæftigede.
Lad os se lidt nærmere på tallene. Der udbetales godt 230 mia.kr. i indkomstoverførsler, bortset fra folkepension. Hvis vi omregner det til et efter-skatbeløb og fordeler det på alle i den erhvervsaktive alder, giver det en månedlig skattefri borgerløn på ca. 640 euro per måned (inkl. skatteværdien af det nuværende personfradrag). Vi kan altså ikke nå helt op på det finske niveau.
Nu er det regnet før adfærd. En nedsættelse af overførselsindkomsterne vil øge arbejdsudbuddet. Derfor kan man altså ikke udelukke, at man kan indføre en ordning i Danmark i stil med den finske.
Men det vil som sagt indebære en markant nedsættelse af niveauet for indkomstoverførsler for de ikke-beskæftigede. Det ligger i dag i gennemsnit på ca. 1.700 euro om måneden per ikke-beskæftiget overførselsindkomstmodtager (bortset fra folkepensionister). Ikke mindst overførselsindkomstmodtagere med børn vil komme til at gå tilbage, hvis der alene skal uddeles et fast beløb per voksen. Man kan selvfølgelig vælge også at give borgerløn til børn, men så bliver niveauet tilsvarende lavere.
En god idé – hvis omfordelingen falder
Når man skal overveje, om borgerløn vil være en god idé, afhænger svaret i virkeligheden af, hvad der sker med graden af omfordeling i skatte- og overførselssystemerne. Et borgerlønsystem kan være en fordel, hvis det fører til et samlet fald i omfanget af omfordeling. Omvendt vil øget omfordeling både betyde mere negative adfærdseffekter, og at vi kommer længere væk fra en liberal samfundsorden (i hvert fald så længe vi ikke sondrer mellem, hvor ”værdigt trængende” forskellige folk måtte være).
Derfor bør kriteriet være, om den samlede grad af omfordeling falder eller stiger. Falder den, vil det være en fordel at indføre borgerløn.
Det er næsten uundgåeligt, at omfordelingen vil vokse mellem de erhvervsaktive. Det skyldes, at borgerlønnen gør skatte- og omfordelingssystemet for de beskæftigede mere progressivt. Selv et skattesystem med en flad skat er progressivt, hvis der er et bundfradrag. Jo højere bundfradrag, jo større progression. Borgerlønnen virker på fuldstændig samme måde. I dag svarer personfradraget til en ”borgerløn” på ca. 150 euro/måned. Så medmindre borgerlønnen ikke bliver så lav, så øges progressionen.
Derimod er det næsten uundgåeligt, at omfordelingen til dem uden for arbejdsmarkedet falder. Det vil være ubetaleligt dyrt at opretholde det nuværende niveau for indkomstoverførsler til dem uden for arbejdsmarkedet.
Bedste argument: Hvis vi er på toppen af Laffer-kurven for topskatteyderne
Det bedste argument for borgerløn er måske, at beskatningen for de højest beskattede (topskatteyderne) har en tendens til at ramme toppen af Laffer-kurven, så der ikke kan presses ekstra provenu ud af de højest beskattede. Hvis vi alligevel er på toppen af Lafferkurven, så man er mere sikker på, at den samlede omfordeling ikke øges. Større progression i beskatningen af arbejdsindkomst (inklusive borgerlønnen til de beskæftigede) fører groft sagt til mindre samlet omfordeling: Jo højere borgerløn, jo lavere gennemsnitsskat for de højeste indkomster.
Pudsigt nok var Friedmans største betænkelighed, at en negativ indkomstskat vil kunne sætte gang i en politisk dynamik, hvor en koalition af de laveste indkomster i befolkningen bliver ved at med at skrue op for beskatningen. Men givet, at vi har nået toppen af Laffer-kurven, virker denne dynamik altså modsat. Derfor skal man i øvrigt nok ikke regne med, at der vil være flertal for borgerløn i Danmark.
De liberale borgerlønsforkæmpere?
Friedman er som sagt den mest kendte liberale borgerlønstilhænger, men også Hayek og Buchanan er blevet nævnt. Men det er vigtigt at gøre sig deres bevæggrunde klart. Friedman er ikke blind for ulemperne, men peger primært på mulighederne for at forenkle systemet. Det kræver ikke noget bureaukrati at udbetale det samme til alle. Friedmans begrundelse hænger også sammen med, at hvis der endelig skal omfordeles, er det bedst at omfordele penge og direkte. Penge er mere værd for borgerne end naturalier af den ene eller anden slags, og enkeltheden i borgerløn kan forhindre utilsigtede konsekvenser.
Buchanans overvejelser går på, om en generel borgerløn vil reducere grundlaget for politiske pressionsgrupper. Hvis alle får det samme, kan interessegrupper ikke målrette gevinsterne fra rent-seeking snævert til sig selv. Borgerløn kan derfor føre til mindre rent-seeking, end hvis interessegrupperne kan skræddersy ordninger til sig selv. Hans pointe er altså ikke ulig min pointe vedrørende Laffer-kurven ovenfor.
Hayek gik ind for, at en liberal forfatning bør have et minimum af indkomst til dem, der ikke kan klare sig selv. Der er altså ikke tale om en ubetinget borgerløn, men om, at man kan blive visiteret (må man forstå) til en minimumsindkomst, hvis man ikke kan skaffe anden indkomst. Han gik også ind for tvungen opsparing for at begrænse antallet af personer, som ikke kan forsørge sig selv.
Der er altså ingen af de tre, som så borgerløn som et gode i sig selv. Men afhængigt af alternativet kan det være værd at overveje. Det gælder for så vidt også i Danmark i dag.
Jeg tvivler dog på, at det vil være politisk muligt at komme i gennem med en model, som vil betyde et reelt fremskridt. Det vil som sagt kræve, at vi får nedbragt omfordelingen væsentligt.